70万村庄欠了9000亿！揭中国“小村巨债”危机

中国农业农村部调查发现，截至 2019 上半年，中国全国 70 万个行政村总和债务高达 9000 亿人民币   图：视觉中国

《中国新闻週刊》 4 日报导揭露，据中国农业农村部调查发现，截至 2019 上半年，中国全国 70 万个行政村总和债务高达 9,000 亿人民币，负债情况不仅出现于农村村落，就连都市也是如此，平均各村级组织负债近 130 万人民币。中国学者直言“小村巨债”情况已经是中国振兴农村的巨大绊脚石，村级债务增长问题迫在眉睫，中国政府必须研拟手段因应。

2020 下半年，中国农业农村部指示各级干部必须统整各村负债金额，中国中部某省份村干部周向前（化名）透露，其所在村庄总债务达 200 万人民币，其中有数十万元是自 1990 年至 2006 年全面取消农业税时期所产生的欠款，学者将此欠债称为“传统村级债务”、“旧村级债务”等。

“原来农业税费任务重，不少农户无法上缴税费，只能依靠村集体为农户垫付税费，借款完成税费上缴任务。”周向前说道，数十年来，部分农户经济渐渐好转，能够还款，不过少数农民仍无力支付欠款，因此致使债务延续至今。

中国乡村治理研究中心研究员吕德文曾赴中国各地针对“村级债务”进行田野调查，他解释，目前村级债务中，有绝大部分均是税费改革前就已形成的旧村级债务。当中也有村落为完成上级经济考核任务而举债设立企业所产生。

华南理工大学公共管理学院教授黄岩就举例，湖北省某村曾于 1990 年接获上级要求必须于当地兴办企业，但 3 间企业经营不善均在 1 年后破产，产生共 21 万的村级债务。

吕德文提到，旧村级债务债权人构成複杂，村落集体向银行、信用社与民间机构进行借贷，先前《村级债务的“堵”与“疏”》一书中就警告，中国村级债务规模在农村税赋改革前就已高达 3,600 亿人民币。而在税费改革后，欠款利息停止计算，欠款人只需偿还本金，但部分地区因本金高昂，目前仍被债务追逐，无法还清。

在周向前所任职的村落，村级债务不仅仅来自旧债，更多的是来自 2006 年后全面取消农业税后所形成的债务。《中国新闻週刊》披露，该村落现有的翻新房舍、绿树成荫及整洁道路，建设背后都是高昂的负债金额。

《中国新闻週刊》解释，中国取消农业税后，国家公共资源是以项目方式向村落提供。黄岩分析，中央政府为保障资金注入后能看见建设成效，会要求地方政府负担 30％ ~ 60％ 款项，而村庄也不例外，但许多村庄并无力负担建设配套资金，因此只能採取举债、欠款等方式争取建设，村级债务因而产生。

周向前举例，其村落在 2006 至 2018 年间施行道路整建政策，总长度约 19 公里，投资金额 600 万元人民币，儘管每公里获中央政府补助 20 万元人民币，但村落仍需自筹约半数资金，因而形成村级债务。另外，有部分建设是专案验收后，才可取得上级补助，许多村落必须事先筹募资金代垫。

在建设性债务外，兴办企业所造成的经营性债务也是一大隐忧。《中国新闻週刊》指出，经营性债务仅在长三角、珠三角等都市地区，根据浙江省丽水市农业农村局吴玉萍表示，截至 2022 年 6 月，丽水市共有 986 个村庄存有村级债务，总额近 6 亿人民币，经营性负债将近 3.7 亿占比约 63 ％。不过，丽水市诸多经营性负债为投资借款，具有一定清偿能力，无立即风险。

《中国新闻週刊》透露，并非所有经营性债务均能透过投资获取收益还款，一旦经营不善，更可能陷入债务深渊。黄岩透露，广东部分村庄为发展经济，向银行借贷兴建工业园区，却面临招商不顺、经营不善的窘境，导致庞大村级债务产生。

南京师范大学法学院副教授王丽惠指出，建设性债务主要来自各类拖欠工程尾款，为无息债务，债权人主要为工程行业主，王丽惠解释，许多村庄会要求建设公司事先垫款建设，由于建设工程的获利空间大，因此建设行老闆会容许村庄欠款，再以分期方式付清。

相较无息的建设性债务，经营性债务向商行、信用社的借款则为有息债务，更加棘手。吕德文指出，经营性债务持续增长将会导致连锁反应，由于各地村庄为活络当地经济，会投入更多资金，便会使得债务如雪球般越滚越大。



各村落大力兴建诸多非必要设施，酿成庞大债务。 图：取自中国人民银行官网

“产生钜额新村级债务的原因不在资源本身，而是资源落地后的运用方式。”黄岩表示，旧村级债务是一种“资源挤压型负债”新村级债务则是一种“资源输入型负债”，是自 21 世纪以来国家大规模将资源投入农村过程中，所形成的一种异化结果。

“在我调查的村落中，许多背负庞大债务的，均是受形式主义工程所害，导致欠债。”吕德文透露，许多村落承担地方示范任务，大力兴建高楼大厦、开发旅游景点与整治环境，对于美好居所的想像，产生许多不必要建设。

黄岩提到，湖北省某村庄原先为居民 1,500 人的传统农业村庄，因当地就业机会缺乏而导致人口外移，不过截至 2019 年底，该村落负债竟高达 270 万元人民币，负债原因便是村庄建设办公大楼与整治环境所导致，而兴建高楼主因并非为提升当地机能，而是为交出“亮眼”成绩所拟定的建设计划。

王丽惠解释，村庄基础建设会直接影响村民感受，村民评价攸关村干部是否能成功连任，为此，村干部即便借款，也会积极兴建高楼、整治环境，且为富丽堂皇，往往会超支。此种“表面工程”成为新村级债务中的重要因素，但却无法停止。

“新村级债务形成的另一格根源，便是村级产值低落，但农村基础建设欠款过多。”黄岩补充，许多农村在 1990 年代可能仅需一条土路便可，但现今却追求拚命建设。周向前坦承，村级债务致使其他项目在推动时面临种种阻碍，村干部成日担忧债务问题，他提到“债务若不化解，整座村落如同僵化，无法发展。”

《中国新闻週刊》提到，近年来也有许多建设行老闆因债务纠纷，与村庄对簿公堂，更导致村委会等行政体系效率低落，陷入停滞。

《中国新闻週刊》指出，如何化解债务已成为各村庄的目前首要难题。根据农业农村部统计，截至 2019 年底，浙江省已全面消除集体经济年收入低于 10 万元人民币、经营性收入低于 5 万元人民币的薄弱村。但王丽惠指出，除江浙沪、珠三角等地，全中国仍有许多村庄集体经济低于 10 万元人民币。

周向前举其所属村落为例，该村庄集体收入低于 10 万元人民币，还款能力薄弱。目前正积极寻求外部资金以偿还债务，如卖地还款等方式。此外，村干部也会协调各界有力人士资助，藉以凑出即将到期的债务。

不过，吕德文提到，部分无还款能力的村落，只能透过不断兴建投资项目，以新债偿还旧债，陷入恶性循环，导致债务陷入无底洞。“其实就是挖东牆补西牆”王丽惠形容，当部分村落以投资作为弥补债务黑洞的挽救方法，雪球将会如滚动学球般，越加庞大。

王丽惠点出，透过“项目投资”还债的方式，也会影响各村落建设资源失衡。仅款欠债，但拚命建设指使绩效颇佳，容易吸引上级认同，因此会得到越多建设资源；反观，同样身负庞大债务但缺少资源村落，无法获得更多建设投资，陷入债务无法化解、村庄停止发展的两难。

“小村巨债”的难题，引起中国各界关注。部分地方政府已有问题意识，试图针对各级干部、建设绩效、考核作业层面下手，希望缓解困境。《中国新闻週刊》提到，除解决现有债务，如何从源头遏止新债务再产生，也需中国政府上下通盘省思。