国务院督查“卖5斤芹菜被罚6.6万” 释放什么信号?

▲ 国务院大督查将地方稳经济工作纳入督查和服务范围。图/IC photo

近日，一个“卖菜”的案例引起广泛关注。

陕西榆林的一家个体户卖了5斤芹菜后，被市场监管部门罚了6.6万元。国务院督查组接到群众在“国务院互联网+督查平台”的相关反映后，展开调查走访，并认定处罚过当。

近期，国务院督查组督查的几起案件，经媒体披露后成为舆论热点。

向19个省份和新疆生产建设兵团派出督查组

8月初，中国政府网发布消息称，国务院拟于8月下旬组织开展第九次大督查，对山西、内蒙古、黑龙江、上海、江苏、浙江、福建、江西、河南、湖北、湖南、广东、广西、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、新疆及新疆生产建设兵团进行实地督查。同时就本次大督查公开征集问题线索重点范围。

征集问题线索重点范围包括：稳增长、稳市场主体、稳就业保民生、保产业链供应链稳定、深化“放管服”改革优化营商环境。

新京智库梳理公开信息可发现，近日，本次大督查涉及的地区（单位），绝大部分已有督查组抵达，部分督查组已经展开了暗访督查工作，并且发现了不少问题，例如陕西榆林的“卖菜”事件。

而这些督查组，组长大多为相关部委的副部级领导。

例如，据报道，根据国务院第九次大督查统一安排，第一督查组对山西开展实地督查。8月24日，督查工作衔接会在太原召开。督查组组长、审计署副审计长王陆进出席会议并讲话。

8月25日，国务院第九次大督查第十九督查组与兵团见面会在乌鲁木齐举行，自治区党委副书记，兵团党委书记、政委李邑飞，第十九督查组组长、银保监会党委委员、副主席梁涛出席并讲话。

督导和服务工作组奔赴10个经济大省

在国务院向19个省份和新疆生产建设兵团派出督查组前后，另一个针对若干经济大省的督导和服务工作也在展开。

8月24日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议。国务院决定即时派出稳住经济大盘督导和服务工作组，由国务院组成部门主要负责同志带队，赴若干经济大省联合办公，用“放管服”改革等办法提高审批效率，压实地方责任，加快政策举措落实。

会议指出，国务院大督查将地方稳经济工作纳入督查和服务范围。

这里，有几个关键词值得注意：

一是“即时”，表明了派出工作组的紧迫性，可谓迫在眉睫；

二是“经济大省”，是本次督导和服务工作的重点对象，这也是本次督导和服务的显著特点之一；

三是“地方稳经济工作”，指出了本次行动的关键目标，要围绕稳住经济大盘和改革发展这个主要任务。

《中国建设报》披露了本次“稳住经济大盘督导和服务工作组”的相关信息。该报报道称，8月25日，由住房和城乡建设部党组书记、部长倪虹带队，国家发展改革委、自然资源部、生态环境部、住房和城乡建设部、国家开发银行、农业发展银行、工商银行、建设银行八个单位同志组成的国务院督导和服务工作组迅速集结，赴福建开展督导和服务工作。

倪虹强调，在巩固经济恢复基础的重要时点，国务院决定派出工作组赴10个省（区、市）督导服务，是落实党中央“疫情要防住、经济要稳住、发展要安全”要求，推动稳经济一揽子政策措施及接续政策落到实处的重大举措。

由此可见，本次工作组督导和服务的对象为10个经济大省（区、市）。

根据相关报道，这些工作组基本都由正部级领导带队。目前，福建、湖南、山东、湖北、河南等经济大省已有工作组抵达。



▲5月14日，位于浙江省金华经济技术开发区新能源汽车小镇的浙江宏昌电器科技有限公司车间里一派繁忙的生产景象，产线工人正在各自的岗位上赶制一批国内外订单。图/IC photo

既是“督导”也是“支援”

稳住经济大盘督导和服务工作组的做法，释放出一些值得关注的信息。

例如，国务院本次向若干经济大省即时派出的工作机构，其名称为“稳住经济大盘督导和服务工作组”，同时，国务院常务会议指出，国务院大督查将地方稳经济工作纳入督查和服务范围。

这意味着，本次督导和服务工作，不仅仅是自上至下的检查、督查，也包括中央对地方的指导、服务、支援。

实际上，一边督查、一边服务，这正体现了当前稳经济大盘背景下，国务院大督查的良苦用心。

例如，带队督导中原大省河南的中国人民银行行长易纲指出，督导和服务组将进一步完善长效协调工作机制，充分发挥优势，耐心细致工作，在扩大投融资、提高审批效率等方面给予河南更多支持，积极帮助解决实际困难。

在这里，“支持”“帮助”等提法值得注意。

当前，我国多地经济发展正处在回稳的吃劲关头。特别是，今年春季以来的疫情波及面广、持续时间长，对我国经济带来较大冲击，二季度主要经济指标下滑。面对经济下行压力增大，各地稳经济的难度不容忽视。

在这个关键节点，中央派出高规格的工作组督导和服务地方，十分必要，意义重大。工作组通过现场督导，现场协调，现场服务，有利于提升政策的落实效率，给地方稳住经济大盘吃“定心丸”，甚至带来实打实的帮助。

例如，在福建福清，工作组实地查看已售、逾期、难交付房地产项目，“保交楼”情况是此次督导服务的重要内容之一。

当前，为“稳住经济大盘”，各项措施接连出台。例如在今年5月份部署六方面33项措施后，8月24日国务院常务会议再次就稳住经济大盘作出全面部署，追加19项接续政策。接下来，推动这些政策的落地完善无疑十分关键，而国务院向地方派出督导和服务组以及向19个省份和新疆生产建设兵团派出督查组，无疑将在其中发挥重大作用。

相关报道：卖5斤芹菜罚款6.6万元：是执法者残酷还是法律无情？



作者｜王贵松

中国人民大学法学院教授

近日央视报道了一起陕西榆林的行政处罚案件。一家个体户卖了5斤芹菜后，被市场监管部门认定为不合格。处罚决定书认定，因涉案芹菜已售出，无购买者信息因而无法召回，个体户不能提供供货方许可证明及票据，不能如实说明进货来源，未履行进货查验义务，涉嫌经营超过食品安全标准限量食品的行为，违反了食品安全法相关规定，对其作出6.6万元的处罚。

在收到群众反映后，国务院督查组对此案展开调查走访。新闻视频中，国务院督查组质问：“你说这几十块钱的一个案值，罚他几万块钱，过罚相当不相当？”市场监管局的同志也只能说：“不相当。”



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为什么会作出这样的处罚？

卖了5斤芹菜就被罚6.6万，的确违背一般人的朴素法感，但具体执法的人员也可能感到委屈。执法机关之所以仍旧作出此种处罚，原因可能有两个：

其一，法律的规定是明确而具体的，很难不适用。

新闻案情介绍过于简单，不过从芹菜、被罚数额、“涉嫌经营超过食品安全标准限量食品”的表述来看，执法人员适用的是《食品安全法》第124条第1款第1项。“不合格”可能是农药残留或者重金属超标。相应的罚则 是 “违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足1万元的，并处5万元以上10万元以下罚款”。

从执法的角度而言，如果存在明确的法律规则，就不能直接适用法律原则。只有存在更强的理由，比如明显的不公，才能不适用明确的规则转而适用法律原则。但怎样才是更强的理由，怎样认定社会危害程度，如果真是农药残留超标算不算危害较大，怎样才算是过错与处罚相当，确实较为不确定。要求普通的执法人员，不适用具体的法律规则而适用宽泛的过罚相当原则，有强人所难之嫌。

然而，这里要附带指出的是，如果仅仅是进货时未查验许可证和相关证明文件，或者未按规定建立并遵守进货查验记录、销售记录制度，应当适用《食品安全法》第126条第1款第3项 （罚则是“责令改正，给予警告；拒不改正的，处5千元以上5万元以下罚款”） 。更重要的是，不能没有记录就推定“涉嫌经营超过食品安全标准限量食品”。



其二，现实存在的问责机制也让执法人员很难不适用这一罚则。

因为一旦适用过罚相当原则，作出低于法定处罚幅度的处罚，现实中就很可能认为，这样的处理会让财政收入应收未收，导致国有财产流失，进而对具体的执法人员实施问责。

虽然这样的认识未必妥当，现实中这种做法一直存在。故而，为保险起见，执法者还不如去执行法律的明确规定。当然，本案是因为适用了这一罚则，却招致了督查。执法人员可谓处于罚与不罚都尴尬的境地。

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问题的根源是机械执法吗？

类似于芹菜案的案件并不少见，拍黄瓜案、香蕉案、豆芽案等等莫不是如此。 但此类问题的根源并不在于机械执法，而在于法律自身的规定。

这里不妨简单地比较一下前后规定的变化。

1995年《食品卫生法》第39条第1款 （针对造成食物中毒的食品） 规定的罚则是“没收违法所得，并处以违法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得的，处以1千元以上5万元以下的罚款”；第44条规定的罚则 （针对不符合卫生标准的食品容器、包装材料等） 是“责令停止生产或者使用，没收违法所得，并处以违法所得1倍以上3倍以下的罚款；没有违法所得的，处以5千元以下的罚款”。

2009年《食品安全法》第85条规定的罚则是“违法生产经营的食品货值金额不足1万元的，并处2千元以上5万元以下罚款；货值金额1万元以上的，并处货值金额5倍以上10倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证”。

相较而言，2009年《食品安全法》的立法技术已有改进，提高了没有违法所得者的处罚力度，同时加入了“货值金额”大小的考虑，使行政处罚更加有效地发挥制裁效果。当然，其立法背景是彼时食品安全事故频发、消费者普遍不安的困境。2015年修改《食品安全法》，常委会为了落实“四个最严”的食品安全管理要求，在修法审议时几次提高处罚力度，最终形成了现在的规定。

这种基于民众对于食品安全的不安而采取“重典”的做法，属于典型的“象征性立法”。立法者希望藉此表明国家高度重视食品安全问题，也希望通过制定修改法律来安抚民心。但如此“严惩重罚”问题多多，不予纠正，很可能导致日益完善的食品安全保障制度无法落到实处。具体而言其弊端包括：

第一，破坏法制的协调性。

在社会主义法律体系已经建成的今天，应当着力维护法律体系内部的协调性，相同的情形应当作出相同的处理，没有特别理由不得差别对待。有很多违法生产经营的情形与食品安全违法生产经营在危害程度等方面具有相似性，与食品的重要性程度也相当，但法律并没有作出如此严厉的惩处。 重典将会破坏既有规则的整齐性和协调性。

第二，违反过罚相当原则。

过罚相当不仅是适用食品安全法的原则，也是立法者设定行政处罚所应遵循的原则。按照《行政处罚法》第5条第2款规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。设定处罚讲究的是，有多大的违法就要接受多大的惩罚。大幅度提高处罚力度，有无客观的理由，是否过于随意，颇为可疑。

第三，影响行政处罚的效率。

按照《行政处罚法》第63条的规定，行政机关作出较大数额罚款的行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。依据各部委或各省的规定，对于5万元以上的罚款，通常已经属于“较大数额罚款”，需要按照听证程序作出处理决定。如此，高额处罚势必增加行政成本，降低行政效率，不必要地增加食品安全案件的查处难度。

第四，可能降低法律的可执行性。

5万元以上的罚款对于很多中小企业或个体户来说已经是不小的数字。生产经营者既可能认为罚款的数额过高而难以承受，也可能认为自身并非“罪有应得”，自己的违法不应受到如此严厉的制裁。故而，拒不执行相应处罚的可能性较大。行政机关有时考虑到暴力抗法的可能，也可能“保大放小”，只去查处有处罚承受能力的大型企业。如此，《食品安全法》所设计的种种食品安全保障机制，将因法律责任的备而不用，而得不到充分的保障和有效的执行。

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立法者还能有其他选择吗？

当然，立法者可能也感到委屈。当初不是你们这些消费者感觉不安心吗？我们如此规定，不都是为了你们的安全着想吗？

但是，立法者其实应是与具体利益保持一定距离的，它不仅要代表消费者，也要代表生产经营者，它需要在各种利害关系中作出适当的平衡。而这平衡术非常重要的一点就是遵循法的基本原理。立法过分偏重于消费者的情感，而忽视违法生产经营的实际样态，这是明显不妥的。

在任何社会，“重典”均为下策，实属无奈之举。立法不是搞恐吓。面对食品安全的专业技术性违法犯罪，如果行政机关人手不足、技术能力不高，就很难发现、查处相关的违法犯罪。即便使用重典，也难以取得实效。

立法者应当遵守过罚相当等基本原则，预想到现实的复杂多样性，给执法者一定的裁量空间。良法善治需要立法、行政、司法等多阶段的合作才能实现。立法者应当摒弃重罚思维，从发生原因入手寻找完善对策，着力建立健全相关制度，使生产经营者不能违法；更重要的是，努力打造一个不违法就能挣钱的制度环境，使生产经营者不愿违法。如此，食品安全才会真正具有制度的保障。 阅读原文