佳明公司内蒙古分公司的辅助用房。（南方周末记者魏翠翠/图）

2023年11月下旬，内蒙古和林格尔县已经入冬，最低温度降至零下十几度。

和林格尔县位于呼和浩特市南部，市中心与县城中心相距约50公里，乳业开发区位于二者中间，开发区南侧分布着蒙牛、伊利等知名企业，且生活配套齐全，开发区北侧则是大片荒地。2012年前后，和林格尔县政府通过招商引资开发北侧区域。

和林格尔县通过邀标引入安徽佳明环保公司进行园区的污水处理厂建设（下称“安徽佳明”）。安徽佳明于2013年初在当地成立分公司内蒙古佳明环保有限公司(下称“内蒙古佳明”)，并开始污水处理厂的建设，厂子于2014年11月开始试运营。

不过，由于长期运营困难，内蒙古佳明在2020年7月以3380万元的价格将污水处理厂转卖给当地一家自来水企业后，佳明公司老板王全军发现，入驻之初当地政府承诺的1500万元地方债补贴，变成了政府出借给内蒙古佳明公司的借款，企业被诉至法院。

内蒙古佳明公司也向法院提起行政诉讼，请求判令县政府补偿3361万的污水处理服务费。企业和政府展开系列诉讼，最终两败俱伤。

案件的争议焦点为2013年初地方政府以专项债形式下发给内蒙古佳明公司的1500万元到底是投资还是借款，另一个焦点是污水处理厂运行以来的日均污水处理量约为3000吨，远低于设计标准的1.5万吨，企业将连年亏损归因于政府未实现园区招商目标致实际产生的污水量过低，政府是否需要为此兜底。

2022年5月18日，一审法院将1500万钱款认定为借款，内蒙古佳明公司不服，提起上诉，但被驳回。

围绕着污水处理费的争议还在继续。2023年11月23日，内蒙古佳明公司诉政府的案件在内蒙古自治区高院召开听证会。

目前双方都在等待二审结果。

专项资金补助变成借款

王全军生于1969年，安徽安庆人，大学毕业后被分配至一家国有企业。2000年，王全军开始自主创业，从事水处理和环保业务，并于2006年成立安徽佳明公司。

2008年前后，王全军承接过蒙牛和伊利的水处理项目。其间，他结识了时任和林格尔县乳业开发区管委会主任李公社。

王全军自称，李公社在2012年向其透露了集聚区（当时只有集聚区筹备处，归乳业开发区管辖，2017年成立集聚区管委会）的建设规划，并希望王全军投资建设污水处理厂。

集聚区全称为和林格尔现代服务业集聚区，2010年规划占地16平方公里，2013年扩大至27平方公里。

入驻的企业主要是高新企业。这些企业都在2012年前后随着集聚区的建设由政府招商引资而来。

王全军回忆，李公社告诉他，等建设完成，仅中国移动和中国电信两家企业的水冷机房的日用水量就有4万吨。

王全军说，当时集聚区的建设很受政府重视，主打云计算产业，“非常具有前瞻性”。于是，安徽佳明公司在2012年12月28日与和格林县政府签订合作协议。

时任和林格尔县副县长闫智勇，代表县里与王全军签订合作协议。闫智勇告诉南方周末记者，除了工作之外，他与王全军并无交集，也不知晓招商引资过程中政府部门是否对王全军进行过承诺。闫智勇已于2021年9月退休。

合作协议约定，项目设计总规模为日处理污水5.5万吨，分三期建设，一期建设为1.5万吨。厂区选址位于集聚区的西北角，占地约100亩。

针对争议的1500万元钱款性质以及污水处理服务费的收取，协议中均有约定。双方约定，在项目建设及运行期间，县政府应该给与项目优惠，向上级政府和国家有关部门申请的专项资金补助归内蒙古佳明公司所有，县政府承诺不截留、不占用。

至于污水处理服务费的收取，双方则约定由当地自来水公司代收，按期支付给内蒙古佳明公司，但具体的价格标准并未在协议中确定。

和林格尔县财政局文件显示，2011年11月21日，呼市财政局下发了集聚区污水处理厂1500万元地方政府债券建设资金。文件特意注明，对该笔款项实行谁使用谁偿还的原则。

但县政府将资金划拨给乳业开发区管委会后，管委会未将此笔资金直接给内蒙古佳明公司，而是通过其全资控股公司——城发投资经营有限公司，将这笔钱借给内蒙古佳明公司。

这也是1500万元借款协议的出处。

借款协议表明，城投公司将地方债券建设项目资金1500万元借给内蒙古佳明公司，专项用于污水处理厂建设，城投公司还要求内蒙古佳明公司制定还款计划，做好还本付息的筹措工作。

既然王全军认为这1500万元是政府投资，为何会签订借款协议？

王全军解释，安徽佳明公司为外来企业，当地政府担心他卷钱跑路，因此双方协商决定先签订借款协议，待污水处理厂建设完毕后核销。

“当时他们口头承诺以借款的形式向下拨款，不签没法向下拨款。如果1500万元是借款，我压根不会来投资。”王全军说。

借款协议落款日期为2013年3月2日，签订协议的双方代表为李公社和王全军。王全军自认为，通过签订借款协议拨款再核销的行为属于“常规操作”，因此他认为是以走账形式的政府投资，“名借实给”。

由于李公社在2022年5月因涉嫌严重违纪违法被查，当年的情况具体如何已无法考证。

王全军称，污水处理厂一期在2014年11月完工后，他曾联系政府核销，但得到模棱两可的回复。

政府诉讼追债

呼和浩特市财政局出具的文件表明，1500万的债券本息已于2016年底以财政资金全部偿还，而借款方城投公司已于2017年1月注销。

至此，王全军以为账目已核销。2020年7月，由于多年持续亏损，王全军将污水处理厂以3380万元的价格转让给当地的丰华自来水公司。

但是，王全军在2021年4月接到法院传票，才得知1500万元的债权已被转至乳业开发区管委会名下。

起诉内蒙古佳明公司的正是和林格尔县乳业开发区管委会。

闫智勇自2013年10月起开始接任李公社成为乳业开发区管委会主任。闫智勇告诉南方周末记者，他始终知晓借款协议的存在，县里面每年都要求归还借款，他一直在等佳明还钱，“但知晓对方经营困难，所以没有催促”。

闫智勇认为，污水处理厂被转卖后，内蒙古佳明公司就应该还钱，他也曾数次联系王全军，但对方没有还钱意愿，因此诉至法院，“正常来说，他卖完就有钱了，但不还，这在情理上有点不太妥”。

集聚区管委会主任云埃俊也对南方周末记者表示，污水处理厂在2020年的转卖是关键点，“如果不卖，乳业开发区知道企业亏损，也不会问他（王全军）要”。

南方周末记者采访时，闫智勇始终坚持的一点是，即使内蒙古佳明公司还不了1500万元，至少应该还一部分。而关于双方协议中的政府政策支持，闫智勇认为更多在于土地和税收，“比如当时每亩地市场价为4万，可能两万就给他了”。

这1500万元是否为政府承诺的向上级政府或国家有关部门申请的专项资金补助？闫智勇表示，“如果是政府给的补贴，拿出证据。借款协议上没有补贴这两个字。”

南方周末记者向和林格尔县财政局局长张建国求证。张建国说：“正常来说，（政府或管委会）不能给私企借款。”

云埃俊介绍，各地普遍的情况是，地方债发出后用于基础设施建设，由地方财政部门还本付息，逐年抵还。

乳业开发区管委会以借款合同纠纷为由将佳明公司诉至和林格尔县人民法院，法院于2021年5月27日立案受理。乳业开发区管委会请求判令内蒙古佳明公司偿还借款1500万元，同时保留利息和发行费的诉权。

本案中，由于双方签订了借款协议，法院在判决中将其认定为借款。

佳明公司主张，1500万元是政府向上级申请的专项资金定向补助给污水处理厂。和林格尔县人民法院审理认为，涉案1500万元于2013年3月5日以借款形式支付给内蒙古佳明公司。2014年4月14日，和林格尔县发改委就污水处理厂项目向呼和浩特市发改委申请2500万国家资金，所以案涉1500万元不可能是政府向国家或上级部门申请的专项资金补助。

2022年5月，法院一审判决佳明公司在一个月内偿还乳业开发区管委会借款1500万元。佳明公司不服，提起上诉，二审维持原判。

2023年4月11日，王全军因拒不履行生效判决被限制高消费。

环保公益性质企业亏损，政府兜底？

内蒙古佳明公司决定反击。

2022年9月19日，内蒙古佳明公司将和林格尔县政府起诉至呼和浩特市中级人民法院，要求和林格尔县政府依约支付佳明公司应收取的污水处理费3361万元。

内蒙古佳明公司总经理才美娟介绍，污水处理厂的建设标准是日处理1.5万吨，但2014年11月刚开始运行时，每天污水处理量仅为500吨。2019年处理水量最高时约为每日4000吨，运行多年的日均处理水量约为3000吨。

这带来的直接后果是，污水处理量未达到50%的验收负荷，污水处理厂无法通过发改委的验收，内蒙古佳明公司也不能进行排污费定价，所以运行前三年并未对园区各企业收费。

王全军记得，最初水量过低，且园区为非工业污水，他们只能去园区外拉污水倒入处理池，以提高其生化能力，“我们还去养牛场拉粪便，或者拉沼液，来调节污水浓度”。

其间，内蒙古佳明公司与当地政府沟通，得到的回复是，将来入驻的企业会越来越多，污水量也会提高。考虑到集聚区也处于建设中，“总要给政府时间，不可能刚建好就和他们撕破脸皮，肯定还是想搞好关系。”才美娟说道。

但2017年，污水处理厂接近倒闭，“电费交不了，也无法给工人发工资。”才美娟说。

2017年11月，乳业开发区管委会向各排污企业下发通知，要求各企业配合污水处理厂完成水量核算及污水处理费补缴工作，收费标准为污水处理费3元/吨，中水1.9元/吨。

才美娟说，协调后的结果是“有几家企业给，但不多，每家每月大概几千元”，也有企业从未缴纳过污水处理费。

关于政府补贴，云埃俊称，他在县里开会时打了报告，从2016年至2018年一共补贴佳明公司200万元。与此同时，云埃俊还协调国有公司出借给佳明公司20万元，以抵办公大楼的排污费。

不过，收取的污水处理服务费以及政府补贴对于污水处理厂还是杯水车薪。内蒙古佳明公司出具的成本明细表显示，每月运行成本约为40万元，其中包含药剂费、设备维修费、员工工资等等。

2019年4月29日，住建部、生态环境部和发改委共同发布的《城镇污水处理提质增效三年行动方案》强调，原则上应当补偿污水处理和污泥处理处置设施正常运营成本并合理盈利。

因此，内蒙古佳明公司主张其为环保公益性质企业，要求县政府对亏损进行兜底，提出3361万元的污水处理服务费补偿额度以及暂定1万元的BOO模式（一种特许经营模式）使用费的诉讼请求。

2023年6月19日，呼和浩特市中级人民法院作出一审判决，判决和林格尔县政府就BOO模式使用费事宜于判决生效后在九十日内作出处理决定，并驳回内蒙古佳明公司要求县政府支付3361万元污水处理服务费的诉讼请求，理由是双方约定项目运行期间污水处理服务费由当地自来水公司代收，且按期支付给项目公司，并未约定由和林格尔县政府给付。

内蒙古佳明公司和县政府均对判决不服，都提起上诉。

需要指出的是，内蒙古佳明公司主张的3361万元的污水处理服务费并非按照其实际处理的693万吨计算，而是根据设计标准的1.5万吨的保底水量，也就是60%-75%计算得出。

2023年11月23日，该案二审听证会在内蒙古高院召开时，法庭关注的核心问题依然是佳明公司污水处理的具体情况，比如具体服务过哪些企业、处理了多少污水量，以及建厂之初政府给予的补贴等。

未实现的招商承诺

王全军坚称，污水厂持续多年亏损的主要原因是处理污水量过少。既然污水量远远不够，那当初为何确定了1.5万吨的建设规模？

合作协议中也提到项目的环保公益性质和长达14年的投资回报期。王全军说，需要14年才能收回成本，而前七年处于亏损状态，距离收回成本遥遥无期。

王全军表示，在签订合同时，当地政府曾承诺会尽快签订保底水量以及特许经营协议，保证水量不达标的情况下由政府兜底。

经营过程中，内蒙古佳明公司一直请求政府签上述协议，均被拒绝。才美娟回忆，“我们当时在开会现场都快打起来了。”

2020年12月16日，国家发改委官网发布的《我国污水处理行业成本分析及对策建议》一文中提及，污水处理作为基本公共服务范畴事务，政府承担兜底责任，当污水处理收费不足以支付污水处理服务费时，以财政资金弥补。

内蒙古佳明公司的诉讼代理人谢伟认为，“政府的规划有误，饼画得太大，最后里面放个芝麻。”他认为，核心问题是双方协议的约定也不明晰。

云埃俊则对南方周末记者分析，“想让他（王全军）来的领导肯定说将来移动电信这两个企业的用水量多高，他可能觉得政府当时说得天花乱坠。”

云埃俊举例说，按照原本规划，中国电信建42栋机房，中国移动建18栋机房，“但移动、电信不可能一下建完”。

他介绍，截至目前，中国电信一期工程建了8栋在运营，二期工程建了4栋，但设备还未进入。中国移动已建好8栋楼，之前预估耗水量550吨，但北方气候寒冷，和林格尔年平均气温7℃，满负荷运转，平均日耗水量才300吨。

除了规划和发展问题之外，云埃俊也指出了内蒙古佳明公司的运营问题：“作为一家环保公司，做技术可能在行，但没有专业人员运营。”云埃俊记得，2019年，呼和浩特市发改委发现佳明污水处理厂处理的水质不达标，开出了100万元的罚单；呼和浩特市环保局也让佳明公司提标升级，建应急水池，这又需要投100多万元。

云埃俊说，他曾劝王全军再撑一撑，但得知他在其他地方的项目垫资建设也没回本，“他不仅不挣钱，还要继续投入，所以就卖了”。

事情发展到这一步，云埃俊也觉得遗憾。他说，内蒙古佳明公司也给政府做过贡献，“毕竟这里不能没有污水处理厂”。2012年，云埃俊还在其他单位时，县里曾组织参观，那时几乎没有路，从主干道到如今污水处理厂的位置仅有两公里，但他们开车要绕近十几公里。

云埃俊指着办公室里挂着的2021年的卫星影像图说，除了企业之外，这些年多了不少住宅区，“再过五年，这里肯定是一个小城市，三所大学建起来两所，还有一所小学，医院马上开始动工，这些业态发展起来后，人口肯定就多了。”