一万亿特别国债的靴子终于落地，回应了外界对当下经济的预期。

据新华社报道，10月24日，全国人大常委会批准国务院增发国债和 2023 年中央预算调整方案的决议草案，中央财政将在今年四季度增发 2023 年国债 10000 亿元，作为特别国债管理。全国财政赤字将由 38800 亿元增加到 48800 亿元，预计赤字率由 3%提高到 3.8%左右。

七天前，智谷趋势已经在文章中提到了箭在弦上的万亿国债到来的可能性（点击阅读）。但这笔国债仍然令人产生了两大意外。

第一个意外，新闻报道中特意指出赤字率提高到3.8%，这不仅突破了年初定下的 3% 的目标，也超过疫情时期的历史最高点（3.7%）。

提高赤字率意味着财政政策的正式加码。万亿国债会意味着财政扩张周期就此拉开大幕吗？

第二个意外，年底突然扩大财政预算，极为罕见。

这旨在做好稳增长的预期管理。只不过，稳的可能是明年的“5%”。

万亿特别国债落地，加上各地接近破万亿的特殊再融资债券以及专项债额度，中国财政已经“三箭齐发”。

现在，人们大约更想看到的，是种种超预期大招背后，撸起袖子拼经济的那股劲儿。



从万亿特别国债本身的政策意义来看，中国的基建确实不是太多，而是太少了。

据财政部介绍，资金将重点用于八大方面：灾后恢复重建、重点防洪治理工程、自然灾害应急能力提升工程、其他重点防洪工程、灌区建设改造和重点水土流失治理工程、城市排水防涝能力提升行动、重点自然灾害综合防治体系建设工程、东北地区和京津冀受灾地区等高标准农田建设。

今年 7 月那场破记录的极端暴雨席卷华北大地的场景仍然历历在目。连续瓢泼超过 60 小时的大雨，冲垮了桥梁、淹没了街道，还给下游地势低洼的地方持续带来压力。

不止华北，在全球进入厄尔尼诺周期之后，极端天气在我国东北、东南先后肆虐。短时间内云雨团像高铁列车一样轮番侵入的“列车效应”更是打破了一个又一个气象站点的降雨记录。

极端天气越来越频繁，已经不是什么秘密。在这样的情况下，一方面赶快灾后重建，另一方面及时改造城市的地下排水系统已经刻不容缓。

就像香港，在今年 9 月初也遭遇了创纪录暴雨，拉起了持续 16 个半小时的暴雨黑色预警。但得益于香港花了 300 亿建设的庞大的城市防洪排水系统，包括 4 条从香港的山峰中穿越而过的雨水排放隧道和 4 个巨型的蓄水池，香港这一次没有发生重大伤亡的洪涝灾害和公共安全事故。

万亿特别国债投向防灾救灾的基础设施建设，本身就具有极强的现实意义。

今时今日的“基础设施”，内涵绝不只有“铁公基”，建设智慧城市的“数字基建”、应对老龄化和少子化的基础设施、要求更加绿色环保的基础设施、预防气候灾害而推进的城市地下基础设施……越来越丰富。

发行国债支持基础设施建设，稳定有效需求，提高融资需求，活跃资本市场，增加居民收入，促进消费信心的恢复。这对于加速经济复苏来说无疑将是一举多得的事情。

更重要的是，特别国债全部交给地方花，由中央还，一定程度上还能补充地方由于卖地收入下降而出现的投资缺口。而投资的缺口最需要的就是利用投资来填补。

今年前三季度，房地产投资依然是固定资产投资的最大拖累力量，在去年已十分低迷的基础上继续同比下降9.1%。

卖地长期低迷极大影响了地方收入。本来疫情那几年的刚性支出就已经很伤，今年拼经济还得继续加大支出，借债压力越来越大的地方可能每天都在思考同一个问题：钱从哪里来？

收入变了，花钱的力度自然也被制约了。

今年1到9月，全国一般公共预算收入与政府性基金预算收入和支出都低于年初的预算目标，其中，一般公共预算收入与政府性基金预算收入之和两年平均增速为-4.5%;两本预算之和支出之和的两年平均增速仅为 2.7%。

这一万亿到底该怎么花，流向哪些项目，还需要进一步观察。不过，相比起这些问题，这件事背后更加深远的信号意义在于，中国突破了赤字率的上限。



这一万亿有特定的用途，属于特别国债，按理说应该不影响财政赤字的扩张。2007 年和 2020 的抗疫特别国债，都是如此。

但这一次却少有地刻意纳入了本年度财政赤字。这也导致全国财政赤字从 3.88 亿元增加到 4.88 亿元，赤字率由 3%提高到 3.8%左右。

3% 的财政赤字红线，出自欧盟的《马斯特里赫特条约》。该条约认为：3%的财政赤字率和60%的政府负债率是安全合理且资金利用率高效的。

中国曾在疫情爆发的 2020 年首次突破了 3% 的红线。在此之前，中国都是世界极其少有的赤字水平和债务率始终保持在3%和60%的红线以下的国家。

所以，这一次突然再度打破 3% 的红线，足够罕见。

更没想到的是，临近年底了，还会临时调高当年财政赤字率，更属罕见。

事实上，历史上调高赤字的年份只发生在 1999 年至 2000 年。而且当年面对的背景有点无奈，外面有惊心动魄的亚洲金融风暴，内有损失惨重的洪涝灾害，财政工具箱更是根本就没有太多选择。

然而当下却完全不是这样。

首先，原有的财政赤字就没用满，本身就还存在上升的空间。

今年前三季度广义财政赤字5.9万亿，低于去年同期的7.2万亿，序时进度77%，去年同期为80%；公共财政赤字3.1万亿，低于去年同期的3.7万亿，序时进度59%，去年同期为65%。

其次，现在的政策工具箱丰富多了。什么政策性金融工具、商业银行信贷、 城投融资……隔几年就会有一次创新。

所以回过头看，这次增发国债，刻意得实在有点诡异。刻意选择这种财政工具，刻意选择年末这种非常规时间段，刻意纳入赤字提高赤字率，其实说明了一点——

这是在刻意释放财政积极扩张的重大信号。

短期来看，这是在试图扭转当下的预期。7 月政治局会议拿出稳楼市和股市的大招之后，传统的“金九银十”没有出现，“3000点保卫战”更是再度来袭。到了必须扭转预期的时候了。

中长期来看，万亿国债或许标志着财政扩张周期拉开大幕。

实行积极的财政政策，如果加杠杆的主体从地方政府变成中央财政，地方的压力也许就能大大缓解。

截至 2023 年第一季度，中国中央政府债务杠杆率（债务/GDP）只有 21.4%，远低于发达经济体的杠杆水平。

美国联邦债务杠杆率125%，日本则早已超过了 200%。

在全球范围内，财政政策主导经济复苏的节奏，跟货币政策一同形成合力，避免经济走向资产负债表衰退，是日本等多个经济体实证过的路径。

对于仍然拥有较大空间的中国来说，中央加杠杆在原则上是可以考虑的。经济学家李迅雷曾提到，中国的政府资产应该是全世界国家最多的。除了国有企业，还有自然资源和土地资源，这两块是其他发达国家不具备的。这意味着中央政府的举债能力可以更强。

在一个定调“持续恢复向好”的年份，原本突破赤字率上限并不是一件板上钉钉的事。但如今，它就这样成为了现实，从曾经的桎梏中跳了出来。这种非常规的政策手段，未来也许还可以期待。



今年前三季度中国 GDP 增速大超预期，但万亿特别国债的非常规财政政策在四季度落地同样超出预期。

看似矛盾的两者超预期背后，其实说明要开始真正发力的是明年的经济。

就像这笔万亿国债，财政部明确说了有 5000 亿元就是结转到明年发行。“此次增发的国债全部通过转移支付方式安排给地方，今年拟安排使用5000亿元，结转明年使用5000亿元”。

但事实上考虑到从发行债券再到使用债券，再到计入实物工作量之间都会存在滞后，一万亿国债对经济的拉动也许都会在2024年才体现。

明年中国大概率还会将 GDP 增长目标定在 5% 左右，对比今年的情况，这说明明年财政还要继续前置发力才行。

尤其是房地产低迷对经济的影响在明年下半年才会真正显现。申万宏源指出，2021年下半年开始，地产销售与新开工的大幅走弱，加上房屋建设的滞后性，意味着将从2024年下半年开始反映为地产产业链更大的内生性压力，也意味着明年需要更大力度的稳增长政策。

因此，积极的财政政策，已经射出“三支箭”。其中一支是这一笔万亿国债。

另一支箭是同样超过万亿的各地发行的特殊再融资债券。据统计，10月6日至10月24日，全国25个地区披露的特殊再融资债券已突破了1万亿元，总额为10126.8亿元。

截至10月24日，特殊再融资债券发行排名前五的省份为云南、内蒙古、辽宁、天津和贵州，发行量占比约近一半。

特殊再融资债券自2020年12月一发行，就成为地方政府化解隐性债务的重要手段。

当地方有债务在到期前无法还上的时候，可以发行再融资债券来还掉到期债务的本金，一一对应，以新还旧，不会增加债务余额。

而特殊再融资债券，“特殊”之处就在于可以用于偿还存量债务，不需要再列明被偿还债券信息，所以也被认为是将隐性债务“显性化”的方式。但这会增加债务余额。

云南，拿下了现阶段最高的特殊再融资债券额度，1076亿元。背后是总体可控但仍然负担较重的债务。2022 年末，云南省直接债务余额为12098.3 亿元，同比增长10.5%。

至于同样获得千亿额度的内蒙古，却有望成为一个标杆。内蒙古城投债务率约为88%，在全国各省份中处于偏低水平，有希望较早实现隐债清零，从而起到一个化债示范作用。

至于第三支箭，则是常规保底的地方专项债额度，今年有 4000 亿集中在四季度，专项债额度60%的提前批在11-12月顶格下达，明年1月发行。平滑过渡，为了能让明年财政提前发力。

这两年宏观环境的复杂性，许多人都有感知。一边是庞大的债务灰犀牛需要化解，一边是急于造血重启的经济系统，两手都要抓，两手都要硬。

唯有在寒冬中主动打破限制，才能突围。比起复杂的政策工具箱，这种精气神才是人们最盼望看见的。

相关报道：财政部迎来新“掌门”，蓝佛安接替刘昆出任财长

中央财政将在四季度增发国债1万亿元。增发国债通过转移支付方式安排给地方



文|《财经》记者 邹碧颖

编辑|王延春

10月24日，财政领域迎来一系列重磅事件：根据官方消息，今年将增发1万亿元特别国债；三季度财政数据公布；以及财政部“掌门人”正式换帅。

根据央视《新闻联播》消息，10月24日，第十四号主席令公布，内容包括，免去刘昆的财政部部长职务；任命蓝佛安为财政部部长。这意味着，蓝佛安成为新中国成立后的第14位财政部部长，他也将面临防范地方债务风险等重重挑战。

《财经》查看财政部官网，早于第十四号主席令公布，9月28日下午，中央组织部有关负责同志出席财政部领导干部会议，宣布中央决定：蓝佛安同志任财政部党组书记，免去刘昆同志的财政部党组书记职务。

就在第十四号主席令公布当日，新华社报道，中央财政将在今年四季度增发2023年国债1万亿元。增发的国债全部通过转移支付方式安排给地方，集中力量支持灾后恢复重建和弥补防灾减灾救灾短板，整体提升中国抵御自然灾害的能力。

按此测算，2023年全国财政赤字由3.88万亿元增加到4.88万亿元，中央财政赤字由3.16万亿元增加到4.16万亿元，预计财政赤字率由3%提高到3.8%左右。增发的1万亿元特别国债，今年拟安排使用5000亿元，结转明年使用5000亿元。

这也是财政领域值得关注的动态。改革开放后，中国仅发行过三次特别国债，分别是1998年、2007年以及2020年。而距离上一次年中预算调整已经过去15年。

67岁刘昆卸任，蓝佛安履新

财政部的官网上，蓝佛安的身份已经显示为财政部党组书记、部长。最新一则关于蓝佛安的官方消息是：10月19日，财政部党组书记蓝佛安应约会见斯里兰卡总统兼财长维克拉马辛哈，主要就斯主权债务处理等问题交换意见。

蓝佛安，男，汉族，1962年6月生，广东惠东人，湖北财经学院财政金融系财政专业毕业，管理学硕士。1985年8月，参加工作。起步在财政部预算司中央处，担任办事员、科员。三年后，转战广东省财政厅，随后在此处工作了11年。

《财经》记者梳理履历发现，蓝佛安兼具部委、地方工作经验。他在财政系统工作近20年，有8年审计工作经历，还曾在广东、海南、山西省执政历练。

在广东，1993年至1999年，蓝佛安任广东省财政厅预算处副处长、办公室主任；1999年至2007年历任广东省东莞市副市长、广东省财政厅副厅长；2007年至2016年历任广东省审计厅党组书记、厅长，广东省韶关市委书记；2016年1月至2017年3月任广东省副省长。

在海南，2017年3月至2021年4月，蓝佛安任海南省委常委、省纪委书记，省监察委员会主任（2018年1月）。在山西，2021年4月至2022年12月任山西省委副书记、省长（2021年6月），2022年12月至2023年9月任山西省委书记、省人大常委会主任（2023年1月）。

蓝佛安和刘昆曾同期共事于广东省财政厅。2001年至2007年，蓝佛安担任广东省财政厅副厅长，时任广东省财政厅厅长正是刘昆（2002年至2010年）。

对于此次财政部“换帅”，外界评价，刘昆已是“超龄服役”，属于正常换届。刘昆，1956年12月生，广东饶平人，2018年3月上任财政部部长，迄今已近5年多。刘昆还曾于2013年5月至2016年12月任财政部副部长、党组成员。

北京大学经济学院教授苏剑对《财经》表示，过去几年，中国的财政政策稳健适中，不太激进，有所作为。同时，中国财政政策也是集体决策的结果，体现了中央的选择与意志。据了解，刘昆担任财政部部长，经历了中美贸易战、新冠肺炎疫情等大风大浪。期间，增值税、个税等多项税制改革推进，央地财政关系改革延伸至省以下，大力推行减税降费举措等，但宏观经济压力未见消减。

接棒之后，蓝佛安仍将面临财政收入来源缩减、地方债务风险的挑战。

10月24日，第三季度财政数据公布，1月-9月，国内消费税、企业所得税、个人所得税、进口货物增值税、消费税、印花税、资源税等多项税收均为同比负增长。房地产市场低迷，政府卖地收入减少，今年1月-9月，地方政府性基金预算本级收入同比下降16.3%，其中，国有土地使用权出让收入同比下降19.8%。


期待积极有为的财政政策

刘昆担任财政部部长时，2020年，中国曾发行1万亿抗疫特别国债，主要用于基础设施建设和抗疫相关支出。10月25日，在国务院新闻办举行的政策例行吹风会上，财政部副部长朱忠明表示，2023年增发的1万亿特别国债将主要用于八个方向，包括灾后重建、防洪工程、水土流失治理工程、高标准农田建设等等。

朱忠明介绍，增发2023年1万亿元国债以后，全国财政赤字将由3.88万亿元增加到4.88万亿元，预计财政赤字率将由3%提高到3.8%左右。虽然今年的赤字率有小幅提高，但我国政府的负债率仍处于合理区间，整体风险可控。

粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒对《财经》表示，在1998年面临东南亚金融危机以及暴雨灾害时，中国也做出过预算调整。当前宏观经济形势总体持续恢复，但总需求不足、微观主体信心不振的问题依然存在，增发国债有利于加强基础设施建设，扩大总需求，为四季度和明年的经济运行打下好的基础。

据悉，此次增发的1万亿国债全部通过转移支付方式安排给地方使用，全部列为中央财政赤字，还本付息由中央承担，不增加地方偿还负担。

罗志恒分析，增发国债后赤字增加并转移支付给地方政府，缓解了地方财政压力，优化了债务结构。当前地方债务占比高，地方政府债务风险总体可控但部分区域存在风险，增发国债有利于从总体上优化债务结构，降低地方债务风险。

实际上，学界普遍公认，相对中央政府，地方政府的债务规模更为庞大。

根据财政部数据，截至今年8月末，全国地方政府债务余额大约38.75万亿元，控制在全国人大批准的限额之内。另据瑞银亚洲经济研究主管汪涛估计，2022年底地方融资平台债务余额为59万亿元。其中，约73%（43.07万亿）的地方融资平台债务属于地方政府隐性债务，其余部分则属于商业性企业债务。

今年以来，一直有部分学界观点主张扩大“中央本级债务”，缓解地方债务风险，以加码财政政策，扩大政府投资，拉动民间投资与宏观经济增长。但亦有观点反对通过发行国债为地方财政风险兜底。苏剑认为，中央替地方“兜底”可能存在道德风险——让乱花钱的地方政府最后占到便宜。一些地方政府的高速路、港口、例如贵州茅台股票等等都可以变卖还债，不一定要需要中央债支持。

此前，是否发行特别国债，亦成为今年以来经济学界集中争论的话题。但不同于一般国债，特别国债职能服务于特定政策、用于特定项目开支。比如按规定，今年新增这1万亿特别国债，只能用于防灾减灾等，不能用于清偿地方债务。

苏剑指出，从长期看，中国要实现2035年中国经济增长的远景目标，每年的经济增长率可能需要保持在5%左右，明年的财政力度可能将有望加大。与此同时，明年或许还有一批地方债务即将到期，仍将面临地方政府化债的挑战。

实际上，这也是长期以来摆在中国财长面前的艰巨任务。

第一财经报道，早在2016年2月的一次研讨会上，刘昆就指出中国经济运行风险的重点是地方政府债务和金融风险。2022年12月，刘昆在《学习时报》撰文时指出，这些年中国坚持底线思维，统筹发展和安全，地方隐性债务减少三分之一以上，财政状况健康、安全，为应对新的风险挑战留出足够空间。

对于明年的防范地方债务风险的工作，罗志恒建议，在一揽子政策的安排下继续推进财政化债、金融化债。一是提高债务限额，为再融资债券发行腾出空间，推动隐性债务显性化；二是盘活并出让国有资产资源；三是与金融机构展期、下降利率；四是四大资产管理公司提前购买部分城商行、农商行持有的城投债，避免财政风险传递为金融风险；五是政策性金融机构发放中长期贷款等。

罗志恒分析，2024年经济形势总体仍将延续今年的疫后恢复态势，但也仍会面临一系列风险挑战，既有中长期和结构性因素，还有短期的房地产、地方政府债务、金融风险、结构性失业等问题。政策方面仍要继续实施积极的财政政策、稳健偏宽松的货币政策、继续发力的房地产政策，推出一揽子举措提振市场信心。

罗志恒建议，明年打破3%赤字率约束，实事求是面对真实赤字率，避免长期采用的“控赤字+扩专项债”导致赤字规模过小、专项债使用效率偏低的局面，可以考虑提高赤字率至4%以上。同时，以支出政策为主、收入政策为辅，推动政策方向从重投资转向投资与消费并重，增强财政政策不同方式的系统集成性。

延伸阅读：

中国全国人大常委会第6次会议24日表决通过2023年中央预算调整方案决议，中央财政将在今年第4季增发1兆元特别国债。这将让中国的财政赤字率突破传统的3%红线，提高至3.8%左右。对此，中国财政官员强调，中国政府负债率仍处合理区间，整体风险可控。

据中国媒体中新网报导，中国国务院新闻办公室25日上午举行记者会，介绍增加发行国债等有关情况，财政部副部长朱忠明在会中作了相关表示。他还指出，国债资金投入使用以后，也会积极带动国内需求，进一步巩固中国经济回升趋好态势。

不过，据《中国青年报》之前报导，包括世界主要国家目前都以赤字率不超过3%，负债率不超过60% 作为“国际安全线”。中国自1970年代末改革开放政策以来，赤字率始终保持在3%及以下。

另据国际货币基金组织（IMF）上周发布的一系列报告显示，中国除利息外的预算赤字在GDP中所占比例居高不下，今年达到了7.1%。国际货币基金组织还提高了对中国政府赤字的预测，即到2028年，上述比例将升至7.8%。