王璞、曾范敬

中国人民公安大学 涉外警务学院

【导读】近日，中央财经委员会会议专门研究人口高质量发展问题，强调“人口发展是关系中华民族伟大复兴的大事，必须着力提高人口整体素质，以人口高质量发展支撑中国式现代化”。围绕如何充实和丰富人力资源的问题，近年来一些专业人士建议放开移民政策，借鉴体育领域的“归化”手段来加强海外人才引进，乃至考虑放开对双重国籍的限制，“以彰显开放的态度”。

本文指出，我国实行单一国籍制度，但一直以来都存在支持双重国籍的呼声，随着中国经济社会的长足发展并融入全球化，中国护照的含金量上升，这种呼声更为强烈。通过梳理双重国籍的概念、历史和现状，结合事实上的双重国籍群体的出现，作者认为，在我国实施双重国籍制度，并不可行。一方面，双重国籍问题可能在国家安全、财政纳税、司法管辖、民族认同、国际关系等方面造成实质性风险；另一方面，多重国籍在口号上的“效忠”，最终必然行动上的“都不效忠”或“选边站队”，将人才和国家发展押宝于双重国籍群体，也并非最高效的做法。

我国实行双重国籍制度的

不可行性分析

中华人民共和国成立之初，为打破外交僵局，冲破西方国家防线，缓和与东南亚国家之间的关系，采取不承认双重国籍政策。但随着国家经济的长足发展，中国护照的含金量逐渐提升，不少人提出实行双重国籍制度的建议。有学者提出，作为“一带一路”的倡议国，我国应当承认双重国籍以增加民族自豪感，吸引人才技术资金。从加拿大普通话华人联合会举办的网上民意调查结果来看，参与调查的92%华人认为中国政府应当承认双重国籍，该报告认为这样有助于国家利益与华人利益的双赢。实行单一国籍制度是在历史考验下提炼出来的适合我国国情的正确举措。本文试从双重国籍的概念、双重国籍在我国的历史和现状、双重国籍的矛盾性质、双重国籍的弊端及危害等几个方面予以分析论证。

▍双重国籍的含义及产生原因

双重国籍，是指一个人同时拥有两个国家的合法公民身份，即具有两个国家的国籍。一个人因被某一国家的法律认定，而获得该国国籍，又被另一国家法律认定，从而获得这个国家国籍，此人就被视为拥有双重国籍。导致双重国籍的原因主要包括：

（一）地域血统原因

一些国家根据出生地主义（属地主义）来确定该国居住者的国籍，如欧美等国家就以此来认定居住者国籍；一些国家采取血统主义（属人主义），如有些欧盟国家的侨民后代出生后同时持有双重国籍，又或家长国籍不同，而使其子女拥有双重国籍。

（二）法律界定原因

世界上大多数国家的法律规定，本国男性娶外国女性为妻，外国女性自动获得本国国籍；如果该女性所属国法律规定，与外邦人结婚并不失去本国国籍，则该女性就获得两种国籍。如，美国女人与日本男人结婚，那么该美国女子就同时拥有美国和日本两国国籍。

（三）归化原因

有些国家的国籍法虽规定归化时需提供放弃或丧失原有其他国家国籍证明，但如果不能把责任归咎于当事人时，此类人士仍具有双重国籍；另有一些国家甚至不需要归化者放弃原有国籍，如澳大利亚、法国、墨西哥等国家的国籍法规定，外侨以婚姻、投资、收养、继承、技术等原因申请归化本国，希望获得本国国籍，并不以放弃原国籍为条件。

（四）居住地变化原因

领土的变更，以及国家间合并会导致原来国家领土上居民的国籍发生变动。

▍我国双重国籍问题的历史及现状

（一）历史上的双重国籍乱象

在奴隶社会和封建社会，没有“国籍”这一说法，居住在我国的人，都被定义为皇帝的臣民，“国籍”二字，最早见于1868年的《中美续增条约》（即《蒲安臣条约》）。清王朝在两次鸦片战争中战败，西方侵略者为保障本国公民在我国的权利，强迫清王朝签订了一系列不平等条约。《中美续增条约》就是其中之一，该条约在国籍方面规定了两点：一是两国国民均有加入对方国籍的权利，二是两国有权保留本国侨民的国籍权。

但该条约没能有效解决国籍问题。大清王朝关闭的国门被打破之后，贫苦百姓纷纷出国谋生，在短短四五十年间，侨居在南洋的华侨发展到数百万之多。当时的南洋诸岛是荷兰的殖民地，荷兰殖民当局对华侨采取种族歧视政策，使得侨民受到不公正待遇。于是，在政府的支持下，海外华侨成立商会、学堂，以加强凝聚力。荷兰担心对华侨失去“控制”，拟制以出生地为原则的国籍条例，计划将生于荷兰属地的华侨列为荷兰籍。这项条例引起当地华人的恐慌，各地商会纷纷向清政府要求制定国籍法以对抗荷兰的国籍法。

除荷兰国籍法外，另一件事也推进了制定国籍法的步伐。当时不少国家滥发华人入籍证，加入外国籍后便不受大清国的管辖，致使一些心术不正的华人为非作歹，引起社会不满。迫于双重压力，1909年清政府颁发《大清国籍条例》，确定以血统主义为主，出生地主义为辅的国籍认定方法。此举不仅有效保护了侨民免于居留国的侵害，一定程度上粉碎了荷兰的阴谋，也在一定程度上遏制了那些胡作非为的外籍华人。

随后，为抵制大清国籍法，荷兰颁发了《荷属东印度籍民条例》，以出生地主义为原则，只要出生在荷兰属地，无论其父母是否为荷兰籍，该人都为荷兰籍。于是，部分侨民便拥有了双重国籍。华侨处于被殖民状态，只要不参与政治其身份便无关紧要，因此双重国籍问题没有受到重视。二战后，南洋诸岛摆脱了殖民统治，纷纷独立。独立后，民众能够参与本国事务，拥有双重国籍身份的华侨引起侨居国政府的警惕。再加之共产党声望大增，海外华侨爱国热情高涨，在海外发展党组织，选举海外人大代表，这加剧了当地政府的担忧，华人的处境更加艰难。

1946年，为解除政府和当地民众的忧虑，印尼政府颁布《印尼共和国公民法和居民法》，规定外籍人士不表明态度即被动加入印尼籍。法律颁布时，正值当权的国民党政府忙于内战，无暇顾及海外发生之事。这一做法严重损害了国家主权，在印尼的华侨被动加入印尼籍，拥有了双重国籍。

（二）解决双重国籍乱象，确立单一国籍制度

中华人民共和国成立后，我国外交事业处于起步状态，急需与各国建立友好的外交关系。为消除东南亚及南洋各国对华人的猜忌，保护华人华侨利益，中国政府表明态度，支持单一国籍。1955年，我国与印度尼西亚签署了《中华人民共和国和印度尼西亚共和国关于双重国籍问题的条约》，规定具有中国和印尼双重国籍的人士可以自愿选择国籍，若不作出选择依据血统原则确定国籍。该条约有效解决了中国和印尼之间双重国籍问题，促进中国与印度尼西亚以及东南亚国家友好相处，为日后处理此类国际事务提供了范例。

1980年，《中华人民共和国国籍法》正式施行，明确规定：走单一国籍道路，允许自愿选择国籍，但不承认双重国籍。

（三）国籍确认不一致导致的双重国籍现象

国籍确认是国籍管理机构对有可能拥有双重国籍的对象进行国籍审定的过程，以区分外国人和本国人，是处理涉外事务的前提条件。在审查对象明确自己国籍情况下，管理部门能够很容易审定，如审查对象有意隐瞒自己的国籍情况，则需要管理部门予以核查。然而，在实践操作中，尽管审查对象如实陈述，还是会出现国籍显性不一致的现象。

首先，境内与境外的国籍确认分别由出入境管理机构和外交领事机构负责，二者分属两个部门，有时会出现出入境管理部门与境外职能部门对同一人国籍确认不一致、境外职能部门对同一人作出两种确认结果、出入境管理部门未对境外职能部门的失误进行再次确认等情况。其次，从公安部到公安厅、基层公安局，都下设出入境管理机构，遍布各省（自治区、直辖市），有时会出现上下级出入境管理部门对国籍确认结果不一致，以及不同省（自治区、直辖市）出入境管理部门对国籍确认结果不一致等情况。

导致国籍确认不一致的原因有二：第一，部门之间存在的信息壁垒导致信息交流不到位，出入境管理部门没法及时获得准确信息，境内外国籍管理机构无法实时共享信息。第二，各部门间国籍认定标准不统一，境外的外交领事机构与境内的出入境管理机构之间、上下级出入境管理部门之间、不同地区出入境管理部门之间，以及不同层级、不同知识水平的工作人员之间对于某些法条会产生不同理解，导致认定结果不一致。

国籍确认不一致不仅致使当事人在非主动情况下被动持有双重国籍，给其带来困扰，也给别有用心之人以可乘之机，使其达成拥有双重国籍之目的。

▍双重国籍现象下隐含的三重矛盾

（一）外籍人才的个人利益与国家利益的矛盾

随着我国的迅猛发展，早期随“移民潮”和“留学潮”定居国外的华人希望来国内投资就业，但其外籍身份在投资、就业、子女教育等方面均有所限制。如果承认双重国籍，便会在一定程度上摆脱这些限制。但从另一个角度来看，承认双重国籍原则，虽然可使海外华人利益得以满足，但却会对国内公民权益造成影响，甚至会削弱国内社会的总体凝聚力。双重国籍的红利有利于缓解一时缺少人才和资金的境况，但从长远来看，不如加大力度发展科技，培养自己的人才，完善国内市场环境，吸引优秀人才和投资。

（二）公民身份与国家认同的矛盾

公民身份一词体现着国家与公民之间的关系，确立公民对国家的归属和参与意识。明确公民身份实质上就是回答“我是谁”这一问题，“我是谁”包括一个人的自我认知和社会定位，明确公民身份也是国家认同的前提。而双重国籍的存在本身是对这两个概念的挑战。首先，从公民身份角度来看，其本质是平等，双重国籍既打破了身份的平等，也带来身份认同上的模糊。其次，从国家认同的角度来看，其本质是对人的归属的一种确认和自信，民族国家与公民是一种命运共同体，公民的首要目标是国家利益建设。但是，双重国籍模糊了公民与国家的界线，作为拥有两个身份的公民，是否能对不同公民身份对应的国家一视同仁，是否能同时为两个国家作出贡献，是否能在接受另一种民族国家的文化后仍为本民族国家文化自豪?

（三）公民忠诚性与趋利性矛盾

美、英等国在其入籍誓词中都包含“效忠”一词，公民对国家的忠诚无疑是重要的。单一国籍下，一个人属于一个国家、一个民族，而双重国籍下，一个人属于两个国家、两种民族。正如杜瓦诺夫所说，双重国籍可以理解为“妻子可以不仅是自己丈夫的妻子，也可以是他邻居的”，杜瓦诺夫还认为拥有双重国籍的人会在“当他们觉得合适时，他们就住在这里；明天，如果他们不喜欢，那就坐上公共汽车，再也找不到了”。这体现了人趋利避害的本性。我国经济腾飞后，许多海外华人想要回国发展，希望国内能够放开双重国籍而不是主动放弃他国国籍。当国际形势发生变化后，一些人又可能会为了利益而选择离开，在利益面前“忠诚”便会大打折扣。

▍双重国籍的弊端及危害

（一）双重国籍的弊端

1.双重国籍不利于拥有者的个人发展和就业

虽然澳大利亚承认双重国籍，但仍有多名国会议员和参议员因为双重国籍身份辞职，这是因为根据澳大利亚宪法规定，拥有双重国籍的人士原则上不能担任议员之职。澳大利亚资源和北澳事务部长及参议员卡纳万是拥有双重国籍的议员之一。其母亲为意大利裔，之前为包括儿子在内的家人申请了意大利国籍。当时卡纳万已经25岁，对母亲为他申请他国国籍一事并不知情。此外，绿党副主席卢德拉姆也因双重国籍辞去议员职务，其出生于新西兰，3岁时随父母移居澳洲取得了澳大利亚国籍。根据新西兰法律规定，父母出生在新西兰，子女自动获得新西兰国籍。由此可见，一些敏感或者持有机密信息的部门是不会聘用双重国籍人士的。

2.双重国籍沦为国际逃税和避税工具

税收是指国家为了向社会提供公共产品、满足社会共同需要，按照法律规定，参与社会产品的分配、强制、无偿取得财政收入的一种规范形式。税收是一种非常重要的政策工具。根据美国研究咨询机构Nomad Capitalist的评估报告，卢森堡、爱尔兰、圣基茨和尼维斯三国免签待遇好且承认双重国籍，深受高财富人群青睐。大批高净值人群通过拿到的第二本护照，进行移民、添置海外资产、规划子女教育、企业海外上市等活动，但也难免实施资产转移、合理避税等游离在法律边缘的事项。通过海外护照进行逃税和避税，不仅极大损害本国财政利益，还会扰乱国际资金流通秩序，影响国际资金正常流通。

3.违法犯罪者利用双重国籍逃避打击

跨国犯罪危害性大，涉及面广，违反至少两个国家的法律，因此对跨国犯罪的打击往往需要国际合作和国家间的配合。如果拥有双重国籍，犯罪分子就会利用双重国籍逃脱一国制裁，逃亡到其他国家。虽然我国不允许公民拥有双重国籍，但仍有一些腐败分子暗中获取他国国籍。一旦东窗事发，这些人或因为已成为他国公民，或手持他国护照，而逃之夭夭，给我国带来巨大的经济损失和政治影响。由于各国引渡规定各不相同，追捕效果及其有限。据美国媒体报道，中方递交给美方的外逃贪官名单超过1000人，却只有极少数能够受到法律制裁。

4.其他方面的弊端

双重国籍也会在其他方面给公民带来或多或少的不便。在纳税方面，税法规定会导致重复纳税，尤其是在两个国家都有收入情况下。在外出旅游时，经过不承认双重国籍的国家可能会被没收其中一个护照。在服兵役问题上，美国双重国籍公民在另一国家服兵役，某些情况下可能会失去美国国籍。在海外援助方面，对于双重国籍虽然两国同时负有援助义务，但有时也可能相互推诿或放弃援助，会导致援助延迟甚至失去援助。如果双重国籍人员被指控犯罪时，在法律适用上也会变得很复杂。

（二）双重国籍存在多种危害

1.威胁国家安全

国家安全作为首要诉求，是指国家处于与危险隔绝的状态，即国家不受国外的危害和侵袭，国内社会呈现安稳和健康态势。只有国家安全这个前提得到保障，其他方面的安全才有存在的可能性。一旦隐瞒外国国籍的双重国籍人员，从事涉及国家秘密的工作，或进入与国家安全息息相关的行业，无疑存在较大风险，很有可能导致国家机密泄露。另外，双重国籍导致的民族认同矛盾和身份认同矛盾，也会使双重国籍人士可能对效力的对象产生模糊认识甚至发生摇摆，对国家安全带来威胁。

2.严重损害法律威严和司法公正

我国法律明令禁止双重国籍，如加入外国国籍，就必须前往有关部门注销中国户口。但不少人加入外国国籍后，抱着侥幸心理并没有注销户口，自由行走于两国之间。双重国籍人士不但享有国内社保，而且获取国外高薪，享受着双重身份带来的双倍福利。这既违背我国法律，又对其他公民有失公平。一些不法分子利用国外关系将不法资产先转移至国外银行，然后出逃后立即办理入籍手续，进而成为外国公民，受该国外交保护。这导致我国无法对此类携赃款出逃犯罪分子实施有效的法律制裁，严重损害我国法律威严和司法公正。

3.打击贪污和海外追逃难度升级

公认的追逃难点主要有三：经费紧张、警力不足、信息传达不够及时。追逃需要从各级公安机关现有警力中抽出一部分人员赶往海外，时间根据案件情况确定，一个月到半年不等，经费来源于财政拨款，相当有限。除此之外，我国警方在国外没有执法权，相关行动必须得到当地警方的同意和配合，无形中给抓捕带来很大风险和难度。

即使上述行动一切顺利，要将犯罪分子引渡回国也不是一件容易的事。引渡条约中还存在诸多限制，如“双重归罪原则”“罪行特定原则”“政治犯不引渡原则”“死刑犯不引渡原则”和“本国公民不引渡原则”，这些原则成为他国拒绝引渡的理由。要将犯罪嫌疑人引渡回国，除了要依赖两国友好邦交、引渡条约，国籍也是考量是否同意引渡的因素之一。双重国籍持有者的引渡工作变得更加复杂，若请求国与被请求国正好是该人的两个国籍国，请求国可以以其为本国公民要求引渡，被请求国也可以以本国公民为由拒绝引渡。目前，中国与他国订立的引渡条约和《联合国引渡示范条例》均未提及针对被引渡者持有双重国籍状况的解决方法。双重国籍的存在使一些不法分子有机可乘，倘若犯罪嫌疑人出逃藏匿在一国家，而该国以其为本国公民为由决定庇护，拒绝引渡，则犯罪嫌疑人便可以逃脱另一国的审判和处罚。

4.易引起他国猜忌，影响国家间关系

从历史的教训来看，用单一国籍取代双重国籍，无疑是正确的。单一国籍保障了东南亚各国华人华侨的生活环境，使得东南亚各国放下对华人华侨的戒备。新加坡人口主要由各地区移民及其后裔组成，其中华人占总人口的74.2%，由华人带去的文化习俗也成为新加坡的文化特色之一。在以奢侈品制造闻名的意大利，来自中国温州的华人将生意从传统制造业做到服务业，在意大利引以为傲的服装业，“意大利制造”（Made in Italy）被赋予新的涵义——“意大利原产，中国人制造”。中国人强大的生存、生产能力为外国所警惕，如果允许其拥有双重国籍，将会极大影响我国与这些国家之间的关系。

5.海外公民利益保护受到限制

随着全球一体化的发展，中国制造、中国企业走出国门，分布在世界各地。地区冲突、恐怖袭击、极端气候、各种纠纷威胁着海外公民的安全，加强海外公民利益保护成为外交工作的重要一环。而双重国籍公民的海外利益保护不是仅仅通过其中一个国家立法就能够解决的问题，需要两个国家多方协调达成一致，其中的难度不言而喻。

▍结语

尽管全球有160多个国家不同程度地认可双重国籍，海外华人对此呼声也很高。然而，从大局和未来着眼，单一国籍制度有利于维护国家利益与人民利益，维持友好的外交关系及和平的国际环境，保障海外华人和谐的异国生活及国内人民稳定的生活环境。因此，笔者认为我国应继续坚持单一国籍制度，并对我国国籍管理提出几点建议：

第一，在引进人才投资方面，对海外高技术人才、投资提供便利，进一步完善永久居留制度。同时，加强国内人才培养，营造良好的科研、投资环境。不仅用优秀的硬件设施吸引海外人才投资，还要留住国内人才与投资。

第二，充分发挥高科技在出境入境信息平台中的作用，促进不同部门、不同层级、不同地域的信息交流，争取实现信息的实时传递和及时更新，利用面部识别、指纹识别等生物技术来识破变装伪造等情况。

第三，加强部门间的信息沟通、整合职能，提升管理人员法律素质，完善法律解释，对公职人员取得第二国籍、协助他人获得双重国籍的行为加大惩罚力度。