“体制内”悄悄分化：国企职工心态发生彻底改变？

臧雷振

中国农业大学人文与发展学院

盖建泽

北京大学国家治理研究院

【导读】建国以来，作为“共和国长子”的国有企业为新中国经济建设做出巨大贡献。随着改革开放的深入，国有企业持续转型发展，成为虽属“体制内”单位、却兼具市场与体制双重特征的关键经济主体。在新一轮国企改革深化行动的背景下，讨论如何理解国有企业的发展，充分发挥和激励国企职工的作用，具有重要意义。

本文详细刻画新时代国企职工的结构化特征及其社会态度变迁。文章指出，1995年开始的国企改革使职工队伍出现结构化变迁，曾经稳定的福利制度与可观的职业晋升”神话”被打破，进而影响当前国企职工的群体规模、人才结构及其薪酬水平：国企职工的总体规模呈下降趋势，但其内部人才结构的优化趋势愈发凸显，表现为年轻化、知识化和技术化；国企职工薪酬水平逐步提高的同时，其内部的薪酬结构差异却进一步扩大。

作者认为，市场化改革进一步影响国企职工的社会态度。当“体制”的庇护作用被削弱，国企职工要承担的潜在风险显著增加，国企职工对社会公平感与社会宽容感的总体评价低于同为“体制内”的政府部门、事业单位等就业群体。当改革触碰企业内部原有利益结构时，管理阶层与工人基层、知识型员工与普通员工的差异化分配结果，也容易增加职工群体对各类社会不公的认同和同情。

本文原载《文化纵横》2023年第4期，原题为《市场与体制之间的国企职工》，仅代表作者观点，供读者参考。

市场与体制之间的国企职工

计划经济年代，作为“单位制”的重要载体，国有企业是职工物质资源的核心提供者。改革开放后，随着社会主义市场经济体制改革持续深入，“企业办社会”的现象逐步消解，国有企业成为从事生产经营活动、具有经济意义的“企业”，但国有经济属性仍使其被视为“体制内”单位。由于国有企业既具有“体制内”单位特征，享受来自“体制”的溢出效益，又是社会主义市场经济体系下的主导力量，承担着经济组织的职能，这使得传统社会体制与市场化经济制度均在国有企业有所体现，这与同属“体制内”的党政机关、事业单位等有所差异。

因此，“政治功能”和“经济功能”双重影响下的国有企业，其发展壮大，不仅关乎社会主义市场经济的完善，也对维护社会和谐稳定起到重要的作用。其中，充分发挥和激励国企职工的作用是实现上述目标的关键。本文主要围绕中国社会状况调查（CSS）2013年至2021年数据，在客观认知新时代国企职工发展现状的同时，准确刻画这一群体的所思所想所行。

▍新时代国企职工的结构化特征

在全面深化改革的时代背景下，国企职工基于劳动关系、保障体系等逐步形成了多元复合的群体结构特征。一方面，作为“共和国长子”的国有企业职工，他们曾经享受着制度红利，端着“铁饭碗”，具有更好的职业安全和福利待遇；另一方面，自1995年开始的国企改革则让职工队伍出现结构化变迁，曾经稳定的福利制度与可观的职业晋升“神话”被打破。这进而影响到当前国企职工的群体规模、人才结构及薪酬水平。

（一）群体规模长期看逐步缩小，疫情影响下短期增员显著

基于群体绝对规模指标，新时代国企职工的总体规模呈缩小态势。国家统计局的数据显示，2013年至2021年，国有单位职工群体从6365万人下降至5633万人，下降比约为13%。由于国有单位主要包括党政机关、军队、国有企业及事业单位等，课题组根据CSS数据，对国企职工占国有单位从业人数的比例变化进行了分析。结果显示，2013年与2021年，国企职工占国有单位从业人数的比例均为34%，这说明国企职工的总体规模也同样呈现显著下降的趋势。

国企职工总体规模的下降趋势与产业结构调整及市场化改革紧密相关。如2012年以来，由于煤炭、钢铁等产能过剩问题日益突出，党中央积极推动供给侧结构性改革，压缩淘汰钢铁、煤炭等落后产能，加快僵尸产业出清，推动了国有企业的新一轮重组。适度缩小群体规模不仅有利于优势资源的集中，也缓解了企业重组所带来的岗位重叠问题。此外，以公平开放和利益竞争为核心的市场经济原则也逐步被国有企业接受，传统“铁饭碗”式的用工方式已向“以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用工制度”转变。在此过程中，企业会根据自身经营需要，进一步优化人力资源结构以提高劳动生产率，一些不适应新发展格局的员工也面临着被“转岗”的境地。

尽管国企职工的总体规模呈下降趋势，但受新冠疫情等多重因素影响，国有企业出现短期增员的情况。以2022年为例，全国国企招录高校毕业生超过76万人，同比增长23.4%，其中，中央企业招录36.8万人，同比增长23.9%。这表明当外部环境不确定性增强时，“体制内”的国有企业仍是稳定就业的重要力量。

（二）人才结构逐步优化，发展能力提升明显

尽管国企职工的总体规模呈现下降趋势，但其内部人才结构的优化趋势也日益明显。CSS数据显示，2013年至2021年间，国企职工的平均年龄由40.5岁增长至41.6岁。鉴于这一群体的平均年龄增长率仍低于社会平均年龄增长率，其年龄结构仍相对年轻。根据萨柏（Donald E. Super）的职业发展阶段理论，31~44岁为职业生涯的核心阶段。因此，目前国企职工的年龄结构对新时代国有企业的发展将起到积极的促进作用。

除年轻化趋势外，国企职工的平均学历水平近年来提升明显。CSS数据显示，国企职工的整体学历水平在2013年至2021年间呈现显著上升趋势，高于私营企业与社会平均值，但略低于其他国有单位。其中，拥有本科及本科以上学位的职工人数增幅较为明显。在新时代“人才强企战略”的支撑下，未来这一群体的受教育水平也将进一步提高。

国企职工技能水平亦在不断提升。以中国能源建设集团有限公司发布的中央企业首份《职工发展报告》为例，2011年至2016年间，该集团的正高级、副高级、中级人员分别增长了90%、36%、10%，高级技师、技师分别增长了42%、11%。此外，CSS2019与2021分别统计了国企职工的职称分布：其中，具有初级职称及以上的人数占比均超过20%，且具有高级职称的人数上涨了约18%。职称等级通常代表技术与专业知识水平，因而国企职工技能水平的提升将有助于推动企业的技术积累及提高市场竞争力。

国企职工的年轻化、知识化、技术化趋势不仅与社会的快速发展息息相关，也同样离不开国家政策的扶持。2015年中共中央、国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》提出要“深化企业用人制度改革，建立健全企业各类管理人员公开招聘、竞争上岗等制度，对特殊管理人员可以通过委托人才中介机构推荐等方式，拓宽选人用人视野和渠道”。2019年9月与2022年5月，国资委先后召开两次中央企业人才工作会议，就“纵深推进新时代人才强企战略”进行了针对性部署。在社会快速发展与国家政策支持的双重作用下，新时代国企职工的年轻化、知识化、技术化趋势会愈加明显，并将进一步提升国有企业的发展能力。

（三）薪酬水平逐步提高，制度保障更为完善

作为体现从业者劳动价值与社会尊严的重要载体，国企职工的薪酬水平近年来显著提升，但其内部薪酬水平差距也在日益扩大。CSS数据显示，2013年至2021年间，国企职工的薪酬平均值均高于社会平均水平与其他国有单位，增长率约60%。根据国务院国有资产监督管理委员会的统计数据，2014年至2022年间，国有企业营业总收入从480636.4亿元增长至755543.6亿元，增长幅度约为57%。国企职工薪酬水平与国企效益的同步增长凸显了新时代国有企业的职业优势。然而，CSS的数据统计结果也表明，2013年至2021年间，国企职工的内部薪酬差距扩大了约4%，高于同为“体制内”的其他单位。

国有企业的薪资结构的变化同“市场化改革”息息相关。改革开放前，国有企业薪酬分配制度更多体现了“大锅饭”思想，即工资总额较为固定，且与职工能力及个人工作效率关联较弱。改革开放后，随着社会主义市场经济体制的确立，国有企业积极推行股份制改革，职工群体的薪酬结构变得更加多元。党的十八大以来，随着社会主义市场经济体制逐步健全和国有企业改革不断深化，职工收入与企业绩效间的联系比以往更加紧密。在这种情况下，为吸引和留住高级管理人才，高层领导和关键技术岗位的薪酬会相对提升。同时，由于国有企业涵盖行业广泛，受市场需求影响，金融、石油、电信等行业的薪酬普遍较高，但一些传统行业的薪酬水平则相对较低，这也导致国有企业内部的薪酬结构差异进一步扩大。

因此，新时代国企职工的薪酬结构差异也需从双向维度进行解释：一方面，薪酬结构差异对激发国企职工的工作动力及保持国有企业竞争活力具有较为正面的意义，“干与不干一个样,干多干少一个样”的企业氛围成为历史；另一方面，薪酬结构差异扩大也与企业内部的利益分配制度不完善有一定关联，可能加剧职工群体的“不平衡感”。近年来，随着《国务院关于改革国有企业工资决定机制的意见》等文件的相继出台，合理的收入分配体系及社会保障制度将在调节国企职工薪酬差距中发挥更重要的作用，源自“体制”庇护的制度红利在国企职工薪资体系中不再一成不变。

▍新时代国企职工的社会态度表征

利益变化影响态度偏好，态度偏好影响个体行为选择。上述新时代国有企业的客观物质条件变化影响了每一位职工的切身利益，而社会态度作为一种主观感知指标则可以反映在客观物质条件和切身利益等多种因素作用下的群体思想意识状况。深描新时代国企职工的社会态度不仅有助于理解这一“旧”群体所呈现的“新”表征，也为评估新时代国有企业全面深化改革成效和预判国企职工行为偏好提供有益的参考。

从既有研究来看，学者们更倾向基于社会情感与社会认知对社会态度进行操作化定义，并探究其与行为选择间的关系。基于当前已有划分标准，我们选择社会公平感与社会宽容感作为社会情感的测量指标，社会道德评价与社会遵纪守法评价作为社会认知、行为的测量指标，旨在更为全面且细致地评估新时代国企职工的社会态度表征。

（一）整体表征：趋势向好，仍待提升

由于关于社会公平感、社会宽容感、社会道德评价与社会遵纪守法评价的问题在2015年后的中国社会状况综合调查问卷连续出现，为进行比较分析，课题组选择CSS2015~2021数据以评估新时代国企职工的社会态度表征。CSS2015结果显示，国企职工对社会公平感、社会宽容感、社会道德与社会遵纪守法的评价均低于社会总体平均值及其他国有单位就业群体。其中，国企职工的社会道德水平评价较低，但认为社会公平程度较好。此外，作为反映指标变异度的重要数据，标准差反映了社会态度测量数值的分布情况。如果这一数值较高，则说明人们对某一社会问题的看法差异较大，反之亦然。因此，对上述四种社会态度评价的标准差进行测算后可看出，企业内部的不同群体对彼时社会遵纪守法评价的差异相对较大，而对社会公平感的感知差异则相对较小。

2019年后，国企职工的社会态度发生了较大变化。数据显示，2021年，国企职工对社会公平感、社会宽容感、社会道德与社会遵纪守法的评价均高于2019年之前的水平，且优于社会平均值，但略低于党政机关等其他国有单位就业群体的社会态度感知程度。其中，社会道德评价与社会遵纪守法评价的标准差变化幅度相对较小且均分增幅较大。但如果对两个指标进行对比后可看出，社会道德评价的平均值始终低于社会遵纪守法评价，但前者的标准差却高于后者。

与社会认知、行为的测量指标相比，社会情感的测量指标的趋势分化较为明显。具体而言，社会宽容感在2015年至2021年间持续向好；尽管其标准差值于2015年至2017年间出现了小幅度上升，并在此后的四年间里持续下降。但如果将目光转向社会公平感，并将2015年、2017年、2019年、2021年数据进行比较后不难看出，国企职工对社会公平感的评价在2015年时超过其他社会态度测量指标；尽管此后的六年里，这一指标的评级水平仍有小幅度提升，但其在2021年时的平均值不仅低于其他社会态度测量指标，且标准差值也处于六年间的最高点。

以上分析可见新时代国企职工的社会态度主要有以下表征：首先，国企职工的社会态度整体趋势向好，但企业内部的“分歧”较为明显，这主要体现在同一群体对于不同社会态度的评价；其次，相比于其他测量指标，国企职工对社会公平的感知起伏相对较大，包括纵向时间维度及横向的群体间比较；再次，社会宽容感在国企职工内部呈现稳中向好的趋势，与同为社会情感——社会公平感的变化趋势形成鲜明对比；最后，尽管同属于社会认知范畴，但国企职工内部对于社会道德与社会遵纪守法的感知差异较大，说明这一群体认为当今中国的德治与法治水平并非有机统一。

（二）“旧”视角与“新”维度：国企职工社会态度表征的解释路径

中国化的社会结构研究及社会群体划分一般存在两个视角：“经济地位”与“体制优势”。其中，“经济地位”与收入方式、收入水平相关。因而这一研究视角主要基于传统阶级理论的一个重要假设，即人们会因不同的经济地位而表现出不同的群体意识与社会行为，经济条件相对好的群体因其优越的生活条件而对社会主导价值观有着较强的认同。对于新时代国企职工而言，尽管他们的薪酬水平远高于社会平均水平，但在国有企业改革全面深化的背景下，这一群体在2017年前对社会态度的评价均低于社会平均水平，这与其较高的工资水平并不完全相符。可见，更多国企职工忽略了制度红利对他们经济利益的庇护作用，认为当前高收入是“自身能力”的体现。

“体制优势”同样深刻影响着中国不同社会群体的态度和行为。“体制内”主要指公共领域的工作。这种工作类型通常具有较高的稳定性，较好的福利保障及较明确的晋升通道，因而“体制”庇护下的职工群体的社会态度相对温和。作为公有制单位，国企职工普遍被视为“体制内”群体。然而，近年来的市场化改革已使国有企业内部出现了一些参照市场化标准的薪酬激励制度改革，“体制”对于国企职工的庇护作用日益减弱。例如，国企职工对社会公平感与社会宽容感的总体评价始终低于同为“体制内”的政府部门、事业单位等就业群体，但前者的内部差异程度却明显高于后者。这也展现了国有企业作为“体制内”单位的“独特性”。因此，运用“体制优势”这一因素对新时代国企职工的社会态度变迁进行解释也略显薄弱。

本研究认为，除“经济地位”与“体制优势”，利益结构变迁同样是导致新时代国企职工队伍社会态度产生“体制内”分化现象的重要因素。新时代全面深化改革不仅涉及国有企业功能、定位的调整，也波及企业内部的职工群体利益结构。在强调市场经济的背景下，国有企业原有的制度与政策红利、社会福利和法律地位保障逐步削弱，职工群体成为平等参与市场经济的一员。如2015年9月中共中央、国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》明确提出，加快剥离企业办社会职能，帮助国企“卸下包袱、轻装前行”。在完成国企职工家属区“三供一业”(供水、供电、供热/供气及物业管理)分离移交工作后，全国约1.6万个各级国企所办的社会职能机构涅槃重生或消失。但2019年后，随着“国有企业改革三年行动”的开展，波动的利益结构日趋优化与平衡，加之如新冠疫情等不确定性因素的冲击，国企职工进一步感受到“体制”的庇护作用，曾经相对“消极”的社会态度也日趋缓和，但内部的“分裂”仍待弥合。

▍新时代国企职工透视

如何更好地理解当前国企职工的结构化特征及其态度变迁？这就需要在新时代国有企业全面深化改革所带来的利益结构变迁背景下，对这一群体进行多维透视。

首先，对于新时代国有企业而言，全面深化改革不仅关乎企业的整体利益，也关乎每一位员工的个体利益。尽管当前国有企业仍具有“体制内”特征，但内部资源分配机制开始以“市场化原则”为导向，与职工所做贡献直接关联。在打破“大锅饭”式的平均主义后，职工群体的平均薪酬水平在与市场地位相匹配的同时，其内部差距也日益扩大。对于企业管理层人员或高知识化、技术化人才而言，适度的薪酬差异结构可有效激发工作热情与创新意识，但国企中的“老”员工或工人群体往往会难以适应薪酬的“市场化改革”，进而影响他们对社会公平状况的感知。基于CSS的统计结果也表明，近年来国企职工社会公平感知的消极化与两极化提高了这一群体的抗争式维权意愿。因此，国有企业有必要加快优化薪酬分配制度，健全企业的社会保险、住房公积金等多层次保障体系，从而提高职工群体的社会公平感知。

其次，从新时代国有企业的发展路径来看，多样化的教育背景与年龄分布、复合化的岗位职责与人才需求以及复杂化的改革项目与社会环境，导致国企职工的价值观日益多元化。当前，中国社会正逐步从“总体性社会”转向“个体化社会”，这一转变也体现在企业内部的不同群体会以“他群”为参照来比较“己群”，特别当“底层”职工认识到其地位、待遇等多方面的弱势时，就会产生相对剥夺感，对社会的感知也会愈加消极化。因此，在完善新时代国企职工物质经济生活保障的基础上，以党组织为核心的管理层对职工个体的价值标准与利益诉求予以尊重与理解，包括采取鼓励交流、共同发展的企业内部文化等措施，从而使国企内部不同层级的职工脱离“非此即彼”的排斥关系。

最后，国企职工的法律地位保障和政策保障依然较强。《中华人民共和国宪法》第一条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”，并相应规定了国有经济、集体经济的特殊地位。这一立法背景为国企行业、国企职工赋予了特殊的权益保护。当前，国企职工不仅对当前社会的法治情况感到满意，其内在法律意识也有所增强。但国企职工对社会道德评价仍显著低于社会遵纪守法评价，尽管较以往已有显著提升。这说明职工群体尚未对当今企业主导文化及社会核心价值观表示足够的认可，其内部的社会认同感与凝聚力仍需加强。未来加强国企职工道德培育、提升国企职工法治意识的工作依然任重道远。

▍结语

本文将国企职工单独视为一个阶层群体的依据在于其与“体制”的关系。20世纪90年代后的社会主义市场经济建设导致了非公有制就业群体的迅速增长。作为传统国有经济中的重要一部分，国有企业仍被划分为具有政治职能的“体制内”单位。但作为社会主义市场经济建设的核心，国有企业又被重新塑造为具有经济属性的“企业”，与同属“体制内”的党政机关、事业单位等日渐分化。因此，兼具“政治”“经济”双重属性的国有企业，浓缩了中国政治与经济体制改革的主要特征与变迁历程。

这进一步映射在新时代国企职工的结构化特征与社会态度表征中。市场化改革前，人们在社会结构中的位置实际体现为人们在“体制”结构中的位置，人们在“体制”结构中的位置差异直接决定着人们对各种资源的获取能力。彼时，国企职工对企业盈亏所承担的风险较低，且“体制内”基于位置结构的利益分配方式也有利于维护其利益，被认为是劳动者中的“贵族”、被羡慕的“体制人”，是社会中的“稳定”群体。然而，市场化改革后，“体制”的庇护作用进一步削弱，国企职工所要承担的潜在风险显著增加。当改革触碰企业内部原有利益结构时，管理阶层与工人阶层、知识型员工与普通员工的差异化分配结果易增加职工群体对各类社会不公的认同和同情。因此，20世纪末“下岗潮”所引发的群体事件及当今职工队伍的社会态度感知数据表明，“体制”对于国企职工的庇护作用会受到国家改革、利益结构变迁等诸多因素影响。

党的二十大报告中指出：“我们要实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，紧紧抓住人民最关心最直接最现实的利益问题。”新时代国有企业改革是一个不断演进的过程，职工群体的利益结构也会伴随着分配机制的不断完善而趋于平衡与稳定。未来如何弥合改革发展与国企职工利益、态度、行为之间的张力，如何发挥这一群体作为新时代企业家精神的作用，都值得进一步探索。