深度：拜登夹在“移民禁令”和“人道援助”之间

本文转载自公众号《美国华人杂谈》

文：詹涓

在过去两年半的时间里，美国南部边境的移民人数激增，部分边境州继而将大量移民运往蓝市，让原已面临住房危机的这些大城市资源捉襟见肘。保守媒体每每谈及边境，总会声称拜登执政期间“门户开放”，许多中文自媒体甚至直指拜登此举是为了吸引非法移民成为民主党的票仓。与此同时，移民倡导组织则说指责说，拜登几乎没有采取任何措施来改善川普时代的移民状况。真相可能在中间。



图源：theguardian

几代人以来，美国经历了周期性的移民循环。尽管许多评论人士将2021-2023年越境事件增加归咎于拜登政府，但当前趋势的根源在拜登总统上任前几个月、甚至是前几年就开始了。最近的移民浪潮并非史无前例，而拜登执政期间的边境政策事实上也并未较前几届有明显改变。

以下是拜登执政期间边境的事实：

1. 西半球多国经历经济和政治动荡，而美国提供了大量就业机会，对贫困的移民构成了巨大的吸引力，这是美国出现周期性移民潮的主要动力，仅靠紧锁国门控制移民是不可持续，也不可能成功的。

2. 拜登政府自2021年至2023年5月，延用川普时期的第42条，边境的实际处理仍然非常严格。绝大多数单身成年人被直接驱逐，方式与其前任没有区别。

3. 受到美国外交和驱逐能力的限制，来自特定国家的单身移民则确实留在了美国境内，等待进一步庇护程序。

4. 相比前任总统，拜登政府对携带儿童的家庭和无人陪伴的儿童给予了更人道的处理方式。

美国过去的边境更加开放

从20世纪70年代中期开始的近35年时间里，边境巡逻队每年例行逮捕至少100万移民，当中主要是墨西哥单身成年人。这些移民的目的非常明显：寻找工作机会。在这些年中，许多人越过边境在美国工作一段时间，然后返回家园。

这个趋势在2007-2008年美国经济大衰退期间发生了剧烈转变：美国经济吸引力不如从前，墨西哥经济改善，加上布什政府领导下的边境巡逻人员数量急剧增加，开始导致来自墨西哥的净移民大幅下降。

尽管有很多人被逮捕，但直到最近，大多数人都可以在不被抓到的情况下越过边界。比如在2000财政年度，边境巡逻队录得170万次逮捕，而国土安全部(DHS)估计还有另外210万次成功非法入境。据DHS估计，2012财年是边境巡逻队第一次逮捕了大多数越境人员。

因此，将近年来的逮捕数字与几十年前的逮捕数字直接比较，忽略了一个关键事实：与十年前相比，今天在不被发现和逮捕的情况下跨越边境要困难得多。



2000-2018年预计总越境数，其中浅蓝线代表预计成功越境人数，深蓝线代表逮捕人次。资料来源：国土安全部移民统计办公室。

移民人口在改变

很多保守政客和媒体特别关注一个数字：“边境遭遇（或拦截）人次”。截至2022年9月30日的12个月中，CBP拦截移民超过276万次，而2021财年为172万次。这个数字被描绘成一幅美国边境被大举进犯的画面，但它实际上讲述了一个更大、也更令人痛心的故事：移民和寻求庇护者的流动已经越来越半球化。如今的移民人口构成发生了剧烈的改变，美国面对庞大的难民和寻求庇护者队伍坚持紧闭大门既不人道，也不现实，反而会导致大量移民反复试图进入美国。

拉丁美洲和加勒比地区的经济不稳定和政治镇压，加上美国不断增长的劳动力需求等拉动因素，引发了向美国非正常移民数量和来源国家不断发生变化。

据卡托研究所(Cato Institute)分析认为，美国劳动力需求是非法移民增加的主要原因，美国近两年出现了历史上最热门的劳动力市场，加上移民的工资增幅是多数拉美国家的4到10倍，这对移民构成了巨大的吸引力，即使这意味着一路上要面临各种风险，而且很多移民可能为了支付给蛇头的费用会倾家荡产。



2008-2022财年入境口岸间移民遭遇情况，按国籍分列。资料来源：移民政策研究所(MPI)基于美国边境巡逻队数据制表

近十年来，移民主要来自墨西哥、萨尔瓦多、危地马拉和洪都拉斯，后三个国家通常被称为“北三角”地区，自2019年以来，北三角已有逾200万人口外流。这个地区是西半球最贫穷的地区之一，疫情爆发、夹杂着多年干旱、咖啡锈病和2020年连续发生的几场大型飓风，加剧了粮食不安全。根据世界粮食计划署的数据，截至2021年，该地区有超过600万人面临粮食不安全，近100万人接近饥荒水平。与此同时，数十年的内战和政治不稳定为这个地区复杂的犯罪生态系统埋下了种子，当地妇女也在逃离性暴力，这就导致2021年有超过43%的家庭表示希望永久移民，较两年前的8%有明显上升。

除此以外，如今从上述这些传统移民来源国之外流向美国的移民数量也在增加。在2022财年，委内瑞拉、古巴和尼加拉瓜移民人数大幅增加。巴西、厄瓜多尔、海地以及更远的国家，包括印度和土耳其，也有大量越境者来到美国。这当中有政治因素，比如由于尼加拉瓜丹尼尔·奥尔特加(Daniel Ortega)政府在政治上镇压和监禁反对者，该国移民急剧增加。从2021年开始，随着古巴镇压异见人士，来自古巴的寻求庇护者也大幅增加；也有非常现实的经济因素。

自2015年以来，已有700多万委内瑞拉人离开了经济和政治上陷入困境的祖国，移民到国外，当中的大多数人最初在邻国落脚。但是由于疫情导致当地反移民情绪高涨和经济不安全，加上等待庇护的时间遥遥无期，这些难民在这些庇护国无法立足，许多人认为美国是他们找到永久安全的最佳机会。今天，越来越多的人正在通过墨西哥和美国中转南美和中美洲。

同样，传统上移民到哥斯达黎加的尼加拉瓜人和散落在西半球各国的海地难民现在也向北移民，加入了从墨西哥、中美洲北部和古巴到美国的长期移民模式。

但并非所有在2020年疫情以来遭遇粮食不安全和社会不安定的人都来到了美国。整个区域的难民人数都在增加。以人口不足700万的尼加拉瓜为例，2022年，该国有创纪录的12万人前往哥斯达黎加寻求庇护，而进入美国寻求庇护的人数为1.3万人。



2000年至2022年尼加拉瓜公民庇护申请数量。顶线代表庇护申请总数(首次申请+审查)。下线为被接收的难民人数(绿色)和被拒绝的申请人数(红色)。

这种移民来源的变化，为美国的处理能力带来了独特的挑战——简单来说，很多国家的移民没法照老样子遣返。

第42条能做到什么，不能做到什么？

根据美国移民法，个人在进入入境口岸时有合法权利申请庇护。但2020年春季，美国对所有寻求庇护者关闭了边境，川普政府基于美国法典第42条提供的公共卫生权利，制定了即刻驱逐在边境遇到的个人、不允许他们寻求庇护的做法。根据2020年3月21日与墨西哥达成的协议，CBP开始驱逐任何来自墨西哥、危地马拉、洪都拉斯或萨尔瓦多的单身成年人或家庭，并将他们驱逐回墨西哥。

拜登从执政伊始直到2023年5月11日延用第42条，但针对移民的来源国和具体性质，采取了一些不同于川普时期的调整。简单概括来说，对于占越境遭遇约七成的单身成年移民，多数仍然予以即刻驱逐；而对于来自特定国家的单身成年人，带有幼童的家庭或无人陪伴儿童，拜登政府则采取了更加人道的处理方式，多数允许进入了美国，接受移民法庭的进一步审理。



图：要求终止第42条的标语

绝大多数单身成年人在边境被迅速处理，并在没有驱逐令的情况下被送回墨西哥。这种安排引发了很多人权组织的批评，也导致大量移民尝试反复越境，原因有很多，最基本的一条是越境者最基本的生存境遇无法得到改善，许多人觉得他们别无选择，只能反复尝试。其结果是反复越境率从2019财年的7%上升到2020财年的26%和2021财年的27%，也就是说，超过四分之一的移民至少两次试图非法越境。

反复驱逐给越境者和边境官员都带来了巨大的压力。对于这一群体中的许多人来说，边境封锁得很紧，加上气候变化导致天气越来越恶劣，越境风险比以往任何时候都要高。据国际移民组织(IOM)记录，2022年美墨边境有686名移民死亡和失踪，使其成为有记录以来全球移民死亡人数最多的陆路路线。

但与此同时，也有数十万移民没有被驱逐，他们可能被送往拘留中心，或被释放进入内地，在那里得到非政府人道主义团体和边境社区的支持，同时等待移民法庭处理。这个结果导致右翼批评拜登政府让边境关卡形同虚设，不过这些数字背后的原因也很复杂，主要跟外交和现有的法律约束有关：有的是没有可以被驱逐到的国家，有的则因为国土安全部根本没有足够的能力进行驱逐。

哪些移民会被驱逐出境，在很大程度上取决于他们的国籍、美国与移民原籍国之间的遣返协议，以及美国与墨西哥之间接受一些非墨西哥国民返回的协议。由于第42条仅限于来自墨西哥等四国的个人，一旦来自上述四个国家以外的任何国家的人抵达美国领土，那么国土安全部是否能驱逐他们，将主要受两个条件制约：首先得他们的祖国或第三国同意接受他们，其次是ICE有足够的资源在短时间内拘留他们并用包机送回国。

其结果是，2022 财年，86%的墨西哥人遭到驱逐，而委内瑞拉、古巴和尼加拉瓜人的比例不到2%。美国缺乏遣返协议，与这些国家的外交关系紧张，持续的国际旅行限制，国土安全部通过空运驱逐大量越境者的后勤挑战，再加上这些国家的政治镇压和严重的经济困难，导致许多人在边境被释放。

另一类是以家庭为单位的移民，尤其是带有儿童的家庭，对于他们的处理尤其突显出拜登政府的两难处境。2021年7月，拜登政府原计划停止驱逐家庭，但由于抵达边境的人数增加而改变了立场。基于42条驱逐家庭的举动受到了来自美国公民自由联盟(ACLU)和其他倡导团体的法律挑战。与此同时，将这些家庭驱逐回墨西哥的行动也受到了当地的抵制。

拜登总统上任三天后，墨西哥塔毛利帕斯州（与德州南部接壤）的移民官员告诉拜登政府，即使移民来自42条限定的四国，但如果他们带着7岁以下子女，当地不会接收。相比之下，奇瓦瓦州（与德州埃尔帕索接壤）的墨西哥移民官员允许根据第42条驱逐家庭，无论他们带着多小的孩子。基于墨西哥两地的处理方式不同，拜登政府将在德州被捕的一些家庭或单身成年人空运到边境的其他地方，然后将他们驱逐入墨西哥，这种处理方式遭到了很多指责。

但尽管使用了这些手段，相比越境的单身成年人，近三年抵达边境的家庭中，只有22%被驱逐。拜登政府使用了“拘留替代方案”计划，使用GPS监视器、电话和其他手段来追踪从边境拘留所释放的移民家庭。这个举措相比奥巴马时期的家庭移民拘留中心和川普时代的“骨肉分离”更加人道，折射出拜登政府在阻止移民家庭入境美国，与在人道和法律之间权衡的折衷路线。

第三类在拜登时期获得了更多支持的移民是无人陪伴儿童。根据美国法律，“无人陪伴儿童”被定义为18岁以下，在没有父母或正式法定监护人的情况下抵达边境的人。来自墨西哥和加拿大以外国家的无人陪伴儿童有资格获得加强的法律保护，以确保他们不是人口贩运的受害者，包括在移民法官面前出庭的权利，而不是在边境被“快速驱逐”。



图源：CNN

根据2020年11月地区法院的裁决和拜登政府在2021年2月发布的CDC命令，无人陪伴的未成年人可以免受第42条的约束，相比川普时期将儿童逐回墨西哥或原籍国，这是个巨大的飞跃。但它也产生了意想不到的后果：一些家庭被立刻驱逐后，父母做出了痛苦的决定，让他们的孩子独自越过边境，因为他们知道，孩子在美国比在墨西哥等待更安全。

边境仍然是一个重大的人道主义挑战，而不是安全隐患

奥巴马和川普政府都使用了威慑政策，试图阻止人们进入美国。这些政策只注重威慑，而没有对寻求人道主义保护的人提供额外的帮助。它固然能暂时抑制移民，但母国的推动因素和驱动移民远走他乡的原始动力仍然存在。在每项惩罚性政策实施的几年内，来到边境的人再次反弹。拜登执政期间发生的事情既不是独一无二的，也不是前所未有的。

2014年、2016年、2019年和2021-2022年，抵达边境的人数都出现了激增。即使是2018年的家庭骨肉分离也没有对边境遭遇事件数量产生重大影响。

多年来以威慑为基础的政策除了使寻求庇护的人数在短期内减少之外没有产生任何效果，同时对家庭和儿童造成重大伤害。需要强调一点，根据美国法律，寻求庇护是合法的。解决目前边境局势的方案不应该以“减少人数”为首要目标，而应该确保为所有群体——无论是单身成年人、家庭还是儿童——建立一个统一的人道主义方法。

考虑到持续的经济不稳定和政治压迫，以及全球各地对气候事件的适应能力下降，委内瑞拉、尼加拉瓜和其他地区的移民流入很可能会继续。对于日益复杂的西半球移民模式和挑战，没有简单或短期的解决办法。美墨边境发生的反复移民潮表明，单靠执法是无法成功，也不可持续的。如果各国政府关注这些数字背后的现实，他们应该积极合作制定政策，随着时间的推移，这些政策可以使移民更加安全、有序和正常，也可以使该地区为未来的移民挑战做好准备。