民营企业家又是人大代表,他们为啥有“免捕权”?(组图)

作者 | 秦水

中国人民大学法学院博士生

近日，中共中央、国务院发布《关于促进民营经济发展壮大的意见》，要求强化民营经济发展法治保障，健全对各类所有制经济平等保护的法治环境，为民营经济发展营造良好稳定的预期。

正如《意见》所要求的那样，促进民营经济发展需要强化法治保障。今年以来，国家加大对民营经济的政策支持，比如此前各省市接连表示对涉案民营企业家“能不捕的不捕”，针对的主要是涉嫌经营类犯罪的民营企业家。

然而，还有一类现象值得我们关注：有时涉案人员既是民营企业家也是人大代表，相关案件的实情就更为复杂了。这也导致不时出现这样的现象：对于既是民营企业家也是人大代表的涉案当事人，办案人员有时会不履行正当程序，便采取限制人身自由的措施。办理类似的刑事案件过程中，这种现象应当如何处理，值得我们关注和思考。

在此过程中，也有另一种意见认为，人大代表可能并不具有充分的代表性，平日或许也未充分履行法定职责，是否还应赋予其“免捕权”呢？但这种意见已经弥散出法律的范围之外，也会导致以实质理由轻易就突破法律的形式界限。由此，在相关法律仍明确规定了人大代表的“免捕权”时，这些规定仍应谨守。



为什么人大代表需要享有“免捕权”？

在我国，非经人大常委会许可，人大代表不受逮捕或审判，这种特殊的人身保护权也被称为人大代表“免捕权”。

“免捕权”虽然被表述为权力，实质上是一项具有基本性的程序性制度，由《宪法》第74条明确规定，并且被《代表法》第32条具体化：“县级以上的各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在本级人民代表大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会报告。”

“免捕权”是我国人大代表的特权吗？非也。

自代议制诞生以来，为了保护议员（或代表）能够正常、独立履职，各国通常给予议员特殊的人身保护。英国议员在开会时和开会前40天内不受逮捕。美国宪法规定，两院议员除了犯有叛国罪、重罪及损害治安之罪外，在各该院开会期间及往返途中，不受逮捕。在德国，除非议员是现行犯，对其逮捕必须经过联邦议会的批准。日本、俄罗斯等国也有类似规定。

可见，人大代表享有“免捕权”，有着重要且普遍的制度价值。正如全国人大常委会办公厅研究室政治组的解读：“因为人大代表在会议上可能对政府、法院和检察院的工作进行批评，如果没有这种特别保护权，这些握有实权的国家机关及其领导人就可能对代表施行报复。”





留置人大代表是否应受“免捕权”所限？

当前，一个非常值得思考的问题是，监察机关对人大代表采取“留置”措施时，是否会受“免捕权”限制？

2018年，新制定的《监察法》正式赋予各级监察委员会监察职能，使其负责调查公职人员的职务违法和职务犯罪。在当时，对于人大代表是否属于公职人员，一度存在争议。自2021年《监察法实施条例》明确将“履行人民代表大会职责的各级人民代表大会代表”纳入监察机关的监察对象后，监察机关对人大代表采取“留置”措施便有了法律依据。

留置是对“两规或两指”措施的法治化替代，是一种限制人身自由的调查手段。那么，留置人大代表是否应受“免捕权”所限，征得相应人大或其常委会的许可？

《代表法》第32条第2款规定：“对县级以上的各级人民代表大会代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。”有人认为，留置不是“逮捕或审判”，而且《代表法》修改于2015年，《监察法》则于2018年公布施行，“新法优于旧法”，因此留置也不属于《代表法》所指的“法律规定的其他限制人身自由的措施”，不应受人大代表“免捕权”的限制。

这种理解并不合理。“新法优于旧法”仅适用于新规定与旧规定不一致的情况。《监察法》既然没有赋予监察机关越过许可限制人大代表人身自由的权力，就不存在突破人大代表“免捕权”的理由。《代表法》作为宪法第74条的具体化，意在将“逮捕”扩充至所有其他具有限制人身自由性质的措施，例如公安机关就将取保、拘留等其他手段都理解为“其他措施”。《公安机关办理刑事案件程序规定（2020修正）》第164规定：“公安机关依法对县级以上各级人民代表大会代表拘传、取保候审、监视居住、拘留或者提请批准逮捕的，应当书面报请该代表所属的人民代表大会主席团或者常务委员会许可。”

故而，留置作为一种限制人身自由的措施，也理应受“免捕权”限制。

在性质上，留置具有限制人身自由的属性。留置可以与剥夺自由的刑罚相折抵，《监察法》第44条明确：“留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。”《监察法》第22条还规定，留置应在“特定场所”。在实际操作中，特定场所或为原纪委的“两规基地”、廉政教育基地或走读基地，或在公安拘留所、看守所划出留置专区，上述场所均为没有出入自由的封闭场所。

另外，通过人大代表“免捕权”限制监察权力，具有法理上的必然性。

首先，监察机关相对于人大，居于从属位置。监察委员会，由人大会产生且对其负责。《宪法》第126条规定：“国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责。”同时，《监察法》规定，各级监察委员会由本级人民代表大会产生，负责本行政区域内的监察工作。若监察机关可以随意限制人大代表的人身自由，显然会导致法律地位颠倒，使上位机关受制于下位机关。

其次，人大代表有监督、批评监察机关的权利，如果监察机关可以无视人大代表“免捕权”，便会造成“寒蝉效应”，使人大代表的监督、批评权难以行使。《宪法》第104条规定：监察委员会的工作受同级人大及其常委会的监督。同样，《监察法》第53条也规定，各级人大会及常委会，不但要监督监察委员会，还要听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执法检查。此外，人大代表还有权就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。为了确保人大代表及由其组成的人大会能正常行使监督权，通过申请程序限制对人大代表的留置有实际必要。





违法留置人大代表构成哪些罪？

那么，违法留置会有什么样的法律后果呢？

未经许可留置人大代表，可能构成非法拘禁、滥用职权，进一步导致获取的证据被排除。

不依照法定程序剥夺他人的人身自由，是典型的非法拘禁行为。有限制人身自由权力的国家机关工作人员，一旦滥用职权拘禁他人，将会产生巨大的社会危害。在过去的实践中，也经常发生国家工作人员，特别是司法工作人员，滥用职权非法拘禁他人的案件。

针对这种情况，1997年修订《刑法》时，立法机关特意增设了国家机关工作人员利用职权犯非法拘禁罪从重处罚的规定。在1994年《最高人民检察院关于严格执行人民代表大会执行职务司法保障规定的通知》、2000年《最高人民检察院关于严肃查处非法拘禁人大代表犯罪案件的紧急通知》等文件中，司法部门绕过“免捕权”逮捕人大代表的行为被明确界定为“非法拘禁”。

未经人大常委会许可，非法留置人大代表，与非法逮捕具有相同性质和后果，当然也可以构成非法拘禁，如果达到入罪标准，则有关责任人员可能受到刑事处罚，构成非法拘禁罪、滥用职权罪。

没有程序正义，实体正义便无从实现。根据2021年《刑诉解释》第123条：“采用非法拘禁等非法限制人身自由的方法收集的被告人供述，应当作为非法证据排除。”非法留置取得的证据，应予以排除。

监察机关或许确有苦衷，相比于其他国家，我国的人大代表“免捕权”由于缺乏时间、罪名的限制，显得较为宽泛。征得人大及其常委会许可有走漏案件消息的风险，“免捕权”甚至可能成为某些代表的“护身符”。然而，困难或麻烦不是无视法律规定、忽视人民代表大会制度的理由，监察机关可以借鉴过去公、检、法在有关问题上的经验，也可以逐步推进相关制度的优化。当然，接到留置申请的人大及其常委会，如果发现相关代表涉及的并非履行职务行为，就应当批准留置。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，法律为人大代表积极履职提供了诸多保障。进一步激活人大代表的法定权利才能更好地实现人民当家作主的政治理想。人大代表的“免捕权”是我国根本政治制度在代表地位上的具体体现，办案机关应当尊重并保障这种权利。

总而言之，人大代表的“免捕权”并非是脱罪的特权，而是为了保障代议机关正常履行职责的程序性规定。办案机关限制或剥夺人大代表自由应依法申请人大及其常委会的许可，否则将构成非法拘禁，而且也将导致所收集的证据可能作为非法证据而被排除。

法治，是最好的营商环境。

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