中国11条金融改革措施来袭 最全解读立规三重点(图)

5月27日，人民银行网站发布消息，根据国务院金融委统一部署，发展改革委、财政部、人民银行、银保监会、证监会、外汇局等金融委成员单位，在深入研究基础上，按照“成熟一项推出一项”原则，将于近期推出11条金融改革措施（以下简称《措施》），主要内容涵盖三个方面：加强对小微企业融资服务（第1-7条）

金融开放（第8条）

投资者保护（第9-11条）。



1要点一：创业板、新三板改革涉及其中

具体来看，在资本市场领域：

一是出台《创业板首次公开发行股票注册管理办法(试行)》等四部规章，发布《创业板股票上市规则》等八项主要规则，推进创业板改革并试点注册制，建立健全对创业板企业的注册制安排、持续监管、发行保荐等配套制度。

二是出台《关于全国中小企业股份转让系统挂牌公司转板上市的指导意见》，加快推进新三板改革，积极稳妥实施公开发行，选择符合条件的企业作为精选层，允许公募基金投资，建立新三板挂牌公司转板上市机制，明确转板范围、条件、程序等基本要求，充分发挥新三板市场承上启下的作用，加强多层次资本市场的有机联系。

中信证券明明解读：

为了建立规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场，必须完善资本市场基础性制度。近期注册制改革不仅在政府报告中被提及，同样也是此次金融界代表委员关注度比较高的热词。4月27日证监会就创业板改革并试点注册制发布的4部规章草案公开征求意见，深交所也同步就《创业板股票发行上市审核规则》等8项业务规则向社会公开征求意见。此外，5月22日，证监会还出台了创业板注册制改革的相关5份配套文件，以及《创业板首次公开发行证券发行与承销特别规定》（征求意见稿）。5月27日，中国证监会就创业板改革并试点注册制的4部规章草案公开征求意见结束，这意味着创业板注册制改革很快将进入实操阶段。

随着创业板改革推进并试点注册制，建立健全对创业板企业的注册制安排、持续监管、发行保荐等配套制度，预计会减少壳资源的炒作、激励企业高效运营，保障整个股票市场流水不腐、健康发展。创业板将进一步打通科技成果与金融资源的转化渠道，调动风险资本的活力，使得资本市场更好地在长期投资方面发挥对高新技术领域的支持。除此以外，《创业板首次公开发行股票注册管理办法（试行）》的出台，可以进一步丰富多层次资本市场，推动各板块各有所长、彼此补充的适度竞争格局，充分发挥资本市场在提高优化资源配置能力和形成创新资本效率中的枢纽作用。而完善交易制度、转板制度等，可以为中小企业提供了一个完善的市场化法制化的服务型交易场所，给市场注入了活力，充分发挥新三板市场承上启下的作用，实现多层次资本市场互联互通。

2要点二：完善银行小微服务机制，激发经济发展动力

出台《商业银行小微企业金融服务监管评价办法》，完善对小微企业金融服务的激励约束机制，从信贷投放、内部专业化体制机制建设、监管政策落实、产品及服务创新等方面进行评价，设置差别化评价指标，对商业银行落实尽职免责要求，给予小微企业贷款差别定价，加强评价结果运用。

兴业证券鲁政委解读：

《措施》的首条即为完善银行小微服务机制的要求，这体现了当前情况下监管部门对于保证小微企业融资、保护其度过困难时期的政策导向。在2018年6月的陆家嘴论坛，人民银行行长易纲已指出我国的小微企业具有“五六七八”的特征：“小微企业在经济发展过程中发挥着非常重要的作用。从国际上看，美国、德国、日本中小企业对经济增长的贡献率为50%左右，对就业的贡献率大约为60%-70%。从我国时间看…中小企业贡献了全国80%的就业，70%左右的专利发明权，60%以上的GDP和50%的税收。”当前“六保”政策的前两条即为“保就业”和“保市场主体”，正是由于中小企业贡献了全国80%的就业，因此通过多种方式保证中小企业存活事实上也是对“保就业”和“保市场主体”的贯彻落实，这其中保证中小企业融资就起到了重要的作用。

《措施》中明确将尽快出台《商业银行小微企业金融服务监管评价暂行办法》。此前，银保监会在4月9日就《商业银行小微企业金融服务监管评价暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《暂行办法》）公开征求意见，拟完善银行服务小微企业的评价体系和监督机制。其中的监管评价指标表就小微企业信贷投放情况、体制机制建设情况、重点监管政策落实情况、产品及服务创新情况、监管督导检查情况等五大类供41项指标进行评分。《暂行办法》的评分结果将银行分为四个等级，其中评价结果为三级的商业银行，监管部门将提出针对性的改进措施，并加强监管督导；评价结果为四级的商业银行，将被责令限时制定专项整改方案；而评价结果为一级或二A级的银行将在小微金融服务相关评先创优、政策试点、奖励激励中被优先选择，以此来“奖优惩劣”的鼓励银行加强小微企业金融服务。而在更早之前，银保监会曾在2019年1月4日发布《关于推进农村商业银行坚守定位 强化治理 提升金融服务能力的意见》（银保监办发[2019]5号）[1]，其中就县域及城区农商行涉农及小微贷款占比提出了“逐年上升直至超过80%”的要求，随后这一指标的运用还拓展至了村镇银行。而在此后的多项监管文件中，也多次就小微企业贷款要求和银行贷款尽职免责制度的建立和完善提出了具体要求。《暂行办法》未来的落地将与此前的监管文件一起有力地构建起保证中小企业融资的金融监管框架。

应当指出的是，如果单纯依靠银行信贷来支持中小企业，虽可在短期内帮助中小企业度过难关，但在长期中或将产生新的问题。正如我们此前在《缓解中小企业融资难，只靠银行贷款可行吗？》[2]所言，相较于其他经济体，我国中小企业银行贷款融资占比较高，如果不能有效的拓宽非债权性融资渠道，不仅可能无法解决中小企业融资难的问题，甚至在一定条件下还会进一步恶化企业杠杆率。虽然短期内降低宏观杠杆率的压力有所下降，但是从企业自身的角度来看，杠杆率的上升也会加重其财务负担，在长期中限制企业的发展。

与我们的上述研究一致，《措施》的第四条和第五条表示年内将发布《创业板首次公开发行股票注册管理办法（试行）》、《创业板股票上市规则》和《关于全国中小企业股份转让系统挂牌公司转板上市的指导意见》等。而创业板、中小板的融资主体，都是中小企业。

除此之外，《措施》还提出了出台《政府性融资担保、再担保机构行业绩效评价指标》的要求。政府性融资担保具有“保本微利”的性质，从国际经验来看，对于加强小微企业资信水平、助力小微企业融资具有良好的作用。近年来我国政府性融资担保运用范围逐步推广，未来在缓解小微企业融资难上或将有进一步发挥作为的空间。

中信证券明明解读：

今年的政府报告里，“小微企业”等概念被多次提及，几乎都集中在了减免企业税负、降低企业生产经营成本、支持企业融资等一系列目标上。多方位政策支持，给我国经济的毛细血管――小微企业带来了利好。考虑到疫情对经济的负面影响，对小微企业的支持，不仅是一直以来社会经济发展的焦点，更是当下“六保”的关键环节，小微企业的生存发展对于整个社会的重要意义不言而喻。

在“金融机构与贷款企业共生共荣，鼓励银行合理让利”思路的指引下，监管一直通过政策引导、机制改革、货币政策工具创新等方式引导商业银行等机构以更大力度支持民营、小微企业。去年央行3次降准，构建完善“三档两优”存款准备金框架，引导金融机构加大对小微、民营企业的信贷支持。提高政策传导效率方面，LPR改革通过深化利率市场化改革，推动降低实体经济特别是中小企业融资成本。本次改革绩效考核，出台《商业银行小微企业金融服务监管评价办法》，以确保支持三农和中小企业的融资，说明监管对中小企业和三农融资的支持力度将继续加大。当前中小银行更聚焦于服务中小微企业，但部分城商行和农商行的资本充足率较低，经营风险也更大。预计此次方案发布后将对中小银行补充资本金的渠道和方法做出更加具体和针对性的规定，促进中小银行和小微企业之间的业务彼此促进，良性发展。在缓解民营和小微融资难融资贵方面，做到短期精准发力、长期彻底改善。

随着融资担保政策制度体系的建立健全以及政府性融资担保机构对小微金融支持持续发力，小微企业融资状况有所改善，但实践中仍有提升空间，例如在资金使用效率（担保责任余额放大倍数）等方面亟待提高，风险缓释作用有限。此次《政府性融资担保、再担保机构行业绩效评价指引》的出台，旨在制定更加细化和更具针对性的激励约束机制，促进融资担保公司深度参与涉农、小微企业融资，政府性融资担保机构的风险分担机制应发挥更大的作用，尤其是针对小微群体的担保增信作用空间增加，满足实体经济发展的多样化融资需求，解决小微企业抵押不足问题、提升小微企业信贷可获得性。

3要点三：加快中小银行资本补充，深化农村信用社改革

《措施》明确将出台《中小银行深化改革和补充资本工作方案》，这意味着未来中小银行资本补充的具体举措将逐步落地，有利于缓解此前中小银行资本短缺和新馆疫情对中小银行资产质量的冲击。

兴业研究鲁政委解读：

自2018年开始，金融监管部门出台多项政策助力商业银行补充资本，不仅逐步拓展永续债试点范围，同时将可发行优先股的银行范畴拓展到所有股东超过200人的商业银行。但是受制于多方面因素，政策实际主要惠及了国有大行和股份制银行，城商行、农商行等中小银行资本充足率情况并未得到明显提升。2019年9月开始，国务院金融委第八次会议、第九次会议、第十次会议、第十四次会议、第二十五次会议的新闻稿中多次提及“多渠道补充中小银行资本金”的要求。在2020年5月4日举行的国务院金融委第二十八次会议上，相关表述改为：“有关部门已经制定中小银行深化改革和补充资本的工作方案，要抓紧落实”。《举措》中也首次明确了相关文件为《中小银行深化改革和补充资本工作方案》。事实上，此前银保监会副主席周亮在4月3日国新办发布会上已就未来中小银行补充资本框架和渠道进行了阐述。周亮指出：“通过加快处置不良资产、做实资产分类、加大拨备计提和利润留存，增强银行内源性资本补充能力。通过发行普通股、优先股和无固定期限资本债券、二级资本债等方式，拓宽银行补充资本渠道和方式。支持地方向部分高风险中小银行注入资金、可变现资产，或者通过国有资本运营公司注资的方式，为中小银行补充资本。同时，也特别欢迎符合条件的、有实力的民营企业和外资机构参与到中小银行的改革重组中来。”

由此可见，未来中小银行补充资本可能将主要集中于4个渠道：

一是留存收益等内源性资本补充渠道；

二是发行普通股、优先股、永续债、二级资本债等工具补充资本；

 

三是地方财政、国有资本运营公司及国企进行注资；

四是符合条件的民营企业和外资机构参与补充资本。

4要点四：明确标准化票据和标准化债权规则，服务中小企业融资

《措施》第六条和第七条分别提出将发布《标准化票据管理办法》和《标准化债权类资产认定规则》，二者均是资管新规的相关配套文件，标准化票据是资管新规下的创新工具，标与非标的划分则是资管新规对于资管产品基础资产分类的重要定义文件。

中信证券明明解读：

本次改革措施中要求“规范标准化票据融资机制，支持将票据作为基础资产打包后在债券市场流通”，票据资产大概率会被认定为非信贷资产，结合其标准化可等分特点，有利于资管资金投资。标准化票据能够在银行间债券市场流通，相比于直接投资票据，非银机构对于标准化票据的取得和转让都更加便利，大大提高了流动性。除此之外，由于票据只能整票交易，而标准化票据基本满足标债的五个要求，所以对于资管机构来说投资标准化票据可以避免资管新规等一系列监管文件对于非标集中度、限额、期限等方面的监管要求。

此外，根据“发挥债券市场投资定价能力”这一要求，标准化票据的发展未来或需要引入票据评级与增信制度。对于债券市场来说，评级制度对于产品定价和投资者择券具有十分重要的意义，而增信制度则使得信用资质较低的债券发行方能够以较低的成本发行债券。但是，标准化票据的定位是类债券的货币市场工具，以票据为基础资产来说，评级与增信制度与债券还是有较大的差异的，因此未来或有必要推出一套适合于标准化票据的机制，例如在分析信用风险时，更应该关注基础资产票据的承兑人、贴现人、担保人的资质。

我们认为《标准化票据管理办法》出台后，增加了金融产品的配置品种，金融机构也可以更好地服务中小企业和供应链融资。

兴业研究鲁政委：

《措施》第六条提出将发布《标准化票据管理办法》，通过标准化票据创新中小企业融资工具，更好地服务中小企业和供应链融资。2020年2月14日，人民银行发布了《标准化票据管理办法（征求意见稿）》[3]，明确了标准化票据的定义和业务规范，标准化票据属于资管新规界定的标准化资产、且不属于信贷资产，后续资管产品将可以投资于标准化票据。票据是中小企业融资的重要工具之一，标准化票据的创设将有助于各类资管产品和非银金融机构投资票据资产，完善票据定价机制，更好地服务中小企业融资。《措施》指出，“规范标准化票据融资机制，支持将票据作为基础资产打包后在债券市场流通，支持资产管理产品投资标准化票据，发挥债券市场投资定价能力，减少监管套利，更好地服务中小企业和供应链融资”。

《措施》第七条提出将发布《标准化债权类资产认定规则》，明确标与非标的认定规则，并对存量“非非标”给予过渡期安排，更好服务实体经济。

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要点五：扩大金融市场开放，强化投资者保护

金融委办公室明确，将出台《加强金融违法行为行政处罚的意见》，在现行法律框架下，按照过罚相当原则，明确对金融机构违法行为的按次处罚和违法所得认定标准，从严追究金融机构和中介机构责任，对违法责任人员依法严格追究个人责任，加大对金融违法行为的打击力度，对违法者形成有效震慑，切实保护金融消费者合法权益。

2020年1月1日至3月31日，银保监系统共开出470张罚单，总金额达7254.16万元；与2019年同期相比，累计罚款金额和数量均呈上升趋势。其中，包括140家保险机构，其中3位高管被撤销任职资格，3家机构被责令在规定时间内停止新业务，1家机构被吊销牌照，单笔处罚金额最大的总额达338万元。

兴业研究鲁政委解读：

《措施》第八条涉及进一步推动金融市场对外开放，包括发布《外国政府类机构和国际开发机构债券业务指引》，完善熊猫债信息披露要求和发行规则。熊猫债是指境外和多边金融机构等在我国发行的人民币债券。这一举措有利于扩大人民币的境内外使用，有利于强化上海人民币国际金融中心的地位。

从第九条到第十一条，都是关于强化投资者保护的问题。信用评级和会计师事务所是信息披露过程中的重要中介机构。二者的共同导向都是通过放松行业进入来强化竞争，同时规范监管。

《措施》第十一条涉及打击金融违法行为、维护金融消费者权益，将出台《加强金融违法行为行政处罚的意见》，严格对违法的机构、个人、中介进行严格追责。

来源：21金融圈综合21世纪经济报道、兴业研究、中信证券 阅读原文