学者建议:CDC应直接对中央负责,邀请全球专家参与

　　CDC改革的研究草案

　　（一）设计背景

　　（二）具体方案

　　（三）职能实现流程

　　（一）设计背景

　　本次疫情应对中，暴露出我国公共卫生防治体系的设计中，存在着一些结构性问题。钟南山院士在2020年2月27日的新闻发布会上，也提出我国疾控中心（CDC）的地位过低，缺乏行政权的问题。

　　因应着这一系列问题，我们提出CDC改革应从如下三个原则出发：专业化决策、事务性集中和全球参与。

　　一、专业化决策

　　专业化决策是指在行政事务中，将某些涉及到专业技术水平较高的领域，从传统的行政决策机制中“分”出来，让专家来判断和决策，并事先制订技术预案，再由其他相关行政部门执行。

　　专业化决策是适应现代社会而生的。现代社会是高度技术化和专业化的。在这些复杂的专业领域必须创设专业治理体系，形成统一的行政权内部的专业化决策。现代国家治理很大程度上就是“专业人员国家”。行政人员的专业化在现代国家发展历程中是一个“自然趋势”，专业人员在实质上承担专项领域决策的职责。

　　所以，未来CDC改革的第一个基本原则，是专业化决策。

　　二、事务性集中

　　政治学中有关于紧急状态的集中权能设置。 传染病引发的突发性公共卫生事件类似于紧急状态。 需要调度不同资源和力量才能顺利进行。 为了保证执行力度，它需要一定程度的临时性集中权力，来克服公共卫生事件爆发时，地方政府、企业和民众手足无措、各自为政的混乱局面。

　　在突发性公共卫生事件当中，这种临时的权力应当交给一个由（已获得专业化决策权力的）疾控部门牵头，有政府相关部门、企业和基层组织共同参与的委员会。这也就是我们所谓“事务性集中”的主体机构。

　　这个委员会在平时的最主要作用是制定方案并预演，也就是根据专家们的意见，模拟不同情况（鼠疫、霍乱或流行病毒）整合不同部门和机构进行配合，制定不同方案，以备应急时刻启动不同的措施。疾控部门在日常时期对这些政府机构和企业没有领导权，也不能干涉机构和企业的日常运作。一旦突发性公共卫生事件爆发，应急方案启动后，疾控部门立刻获得临时领导权，它所牵头的委员会，也就成为紧急状态下的临时指挥委员会。委员会根据之前的演练，执行相应方案，确保疫情防控工作顺利展开。

　　所以，未来中国疾控中心改革的第二个基本原则，是事务性集中。

　　三、全球参与

　　病毒是没有国界概念的，因此，对大规模传染病的防控工作，不是单纯的国内问题，而是一个全球性的治理问题。

　　中国的卫生防控工作应当有全球参与，首先是因为中国在全球经贸网络中的结构性地位。随着中国经济的高速发展，中国与世界在微观层面上日益相互嵌入。在当下全球化经贸秩序中，深度协作生产复杂产品的数十级供应商，分布在多个国家，但其主体位于中国。一旦中国爆发疫情，会对全球供应链造成极大影响。因此，中国的内部活动在国际上的溢出效应越来越强，溢出效应反过来也会深刻影响到中国内部。在新冠疫情期间，这种双向效应呈现得很明显。

　　这次的疫情以一种很极端的方式提示着我们，瘟疫是不受主权空间所限制的。公共卫生问题与经济问题之间形成复杂联系。中国内政决策所具有的外部性影响，会产生很强的反噬效应；所以中国的决策当中必须有足够的对于外部性效应的考虑，决策机制中必须有能够充分反映外部性效应的制度设定，才能够真正地维护中国的国家利益。所以国内治理制度应当包括必要的全球参与机制，同时协调其它国家因为公共卫生等原因制定对中国的旅行或货物禁止政策。通过这种制度化的方式，对那些与中国利益密切相关的国家提出相对等的治理要求，以此来保护全球经贸网络的畅通。

　　所以，未来中国疾控中心改革的第三个基本原则，是确保全球参与。

　　（二）具体方案

　　根据以上三个基本原则，特提出如下CDC改革的研究草案，以供各界讨论与批评。

　　一、基本架构

　　在CDC设立三个委员会，以确保专业化决策的实现。这三个委员会分别是疫情决策委员会、疾控方案委员会和公共卫生科学技术委员会。

　　地方疾控处负责地方防疫方案制定、预演和执行。

　　在CDC设立相应机制，以确保国际参与。

　　利用互联网和大数据技术，确保疫情信息的及时预警、决策和防控，避免在突发性事件中丧失“黄金防控期”。

　　二、疫情决策委员会

　　1、决策委员会职责是讨论并发布疫情预警、确定应急响应级别，启动防疫预案。委员会根据提案讨论决议后，独立发布疫情预警并确定应急响应级别，不受任何其它政府机构和组织的干涉。

　　2、决策委员会设委员5人和国际观察专员1人。国际观察专员由WHO委任，该专员的表决票以2票计算。决策委员会委员进行投票时不得弃权。

　　3、决策委员会委员在会议不得因行使职权所发表的意见或者所投的票而受到追诉、搜查、逮捕、拘禁或者审判。

　　4、建议WHO内部设置专门的委员会，以产生该国际观察专员，并明确其工作机制。

　　5、提交决策委员会讨论决定的提案：一是由决策委员会下设的网络信息平台产生，二是由科学技术委员会成立的各研究中心产生，三是由WHO的国际观察专员产生。决策委员会不讨论这三种渠道之外产生的提案。

　　6、设立网络信息平台。为配合决策委员会收集信息、作出决策，在决策委员会之下设立由执业医师实名注册的信息交流社区。

　　6.1、该信息交流社区只允许执业医师、医学类院校、研究机构、卫生系统公务人员和海外专家，凭就读、工作信息或社区开设的专门渠道实名注册认证、访问。不同类型人员的注册身份在社区平台内有不同体现。

　　6.2、该信息交流社区仿照企业内部的问答社区，设立疾控信息报告、专业交流、信息发布等板块。其中疾控信息报告板块为疾控工作重点板块。各级疾控处和医院应确保相关工作人员对该板块信息的关注时长与频率。

　　6.3、在疾控信息报告板块，执业医师可根据接诊病例自主发布疑似信息，并在不侵犯患者隐私权的前提下提供病历、检查报告、影像资料等证据。该信息向平台的所有注册用户开放，所有注册用户均可对这一信息表示关注并提出评论。经过社区认可的专业资质者（权威专家、疾控处官员、决策委员会委员）在关注方面拥有不同程度的复票权。

　　6.4、当某位执业医师发布的疑似信息关注度超过系统设定的触发阈值时，启动预警机制，相关病例报告自动同时发送给科技委员会与决策委员会成员。如果该病例属于已知传染病，则根据病例所在地，自动关联方案委员会设置的相关预案，生成提案供决策委员会讨论。如果该病例属于新型传染病，科技委员会需拟定相关提案与研究报告供决策委员会讨论，并在信息平台上公开报告内容，说明提案或不提案的理由。

　　6.5、在平台上故意伪造虚假疑似信息的，经相关单位核实给予查处。

　　6.6、信息平台对WHO国际观察专员及相关委员会开放，WHO可以通过该信息交流社区直接发布《指导手册》，供一线医护人员参考。

　　三、疾控方案委员会

　　1、疾控方案委员会应根据《国际卫生条例》（IHR）和WHO制定的相关指导手册，参考国际先进疾控经验，结合本国实情，制定分地区、分行业的细分疾控方案，并明确方案的实施条件、具体责任单位与上下位关系。决策委员会发布疫情警示后，自动启动方案委员会制定的相关疾控方案。地方疾控处在方案委员会指导下制定本地区的各类防疫预案。并负责各相关预案的演练与执行。

　　2、在制定细分疾控方案中，牵涉到交通、物资保障、供应链管理、国防安全等方面信息配合与资源调动的，相应政府部门、企事业单位和军队机构应共同组建委员会，予以工作配合。启动应急方案后，直接征召该委员会配合疾控方面相关保障工作。

　　3、方案委员会制定突发性公共卫生事件时期的急需物资储备方案。

　　4、决策委员会发布疫情警示，并启动地方性应急方案时，地方疾控处根据相应疾控方案享有相应的决策权，负相应的决策责任。

　　四、科学技术委员会

　　1、设立相关专业研究中心，负责相关疫情的信息和研究指导。设立公共卫生研究院，通过拨款等手段推动开展卫生防控方面的研究、合作工作。

　　2、科技委员会设立有WHO专家参与的方案评估委员会，每年对CDC疾控方案委员会制定的全国性方案进行评估。

　　3、各地疾控处组织有中央评估委员会委员参加的地方性评估委员会，对相应地方制定的防控方案进行评估。

　　五、法律保障

　　1、为确保改革后的国家疾控中心机制工作能够得到顺利开展，应对现行《突发事件应对法》和《突发卫生公共事件应急条例》进行修改。相关法律与行政法规中应明确疾控发布主体身份，应加入确保公众及时知情权条款。

　　2、如有必要，应为中国疾控中心改革设立专门法案。

　　六、国际合作

　　1、方案委员会和科学技术委员会应制定对外合作方案，确保与WHO足够频繁、高质、透明的合作关系。可邀请WHO组建专门的中国合作评估委员会，对每年的合作状况发布评估报告。

　　2、在条件允许的情况下，中国亦可以与其它国家依本方案的框架与原则签署在卫生疾控方面的协议，推动跨国的卫生防控合作。

　　七、CDC总部

　　为永记武汉事件和湖北人民的牺牲，将CDC总部设立于武汉。

　　（三）职能实现流程

　　在未出现疑似传染病病例时，中国疾控中心方案委员会根据不同类型传染病的情况，制定不同行政层级可能需要的方案。这些方案的内容包括诊断救治方案、医疗设备供应、受灾人员心理辅导、供应链保障机制、交通出行管控和海外合作等等。疾控中心方案委员会和各级卫健委的疾控处作为方案执行机构，应定期根据相关方案，组织可能涉及到的政府部门（卫生、工信、交通、应急管理等）相关人员组成委员会实施演练。该演练可由疾控中心和同级疾控处直接发起，不需要再行审批。

　　科学技术委员会组织评估委员会，对相关方案定期进行评估。

　　在一线医护人员发现疑似传染病病例后，该人员必须及时将病例上传至线上信息平台。平台可根据相关专家的建议，设置多重预警系统，根据已确诊病毒的危害性、疑似病例的关注度、相关专家和权威对疑似病例的判断等条件，发布预警，并自动关联相关方案，生成相关提案。如果该病例可能属于未知传染病或新型病毒，则平台将向科学技术委员会发送相关病例，由研究委员会派出专家进行临床会诊，生成报告并建议提案。该报告与提案在信息平台上进行公示。

　　决策委员会的国际观察专员既可以通过该信息平台获取信息生成提案，也可以根据它国报告的病例情况，判断对中国方面可能造成影响的，向决策委员会发出提案。

　　提案生成后，决策委员会对提案进行表决，并决定采取方案委员会制定的何种方案。决策委员会委员在进行表决时不得弃权。

　　决策委员会决定后，疾控中心方案委员会根据相关方案，通知相应的各级疾控处。各级疾控处根据方案召集演练时组成的委员会。相应疾控处成为公共卫生事件的应急指挥中心，拥有决策权。

　　疫情结束后，科学技术委员会组织专门委员会对疫情防控工作中的经验教训进行总结，生成评估报告，提交国家卫健委。

　　如决策委员会连续两次产生重大工作失误，由研究委员会组织专门委员会，启动追责机制。

　　以上即为本方案全部内容。

　　我们期待，有更多的有识之士参与到对这一改革思路的讨论和完善中来。

　　2020年2月27日

　　大观研究小组

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