台美关系正常化之契机？美一手好牌还是虚晃一招

Thumbnail view only, Click to view original image.

　　2020年2月20日，台湾总统蔡英文在总统府会见到访的美国国防部前印太安全事务助理部长薛瑞福。（照片来源：台湾总统府）

　　台北 — 

　　美国国防部前印太安全事务助理部长薛瑞福（Randall Schriver）将于周五(2月21日)结束他在台湾五天的访问行程，这是他卸任后海外访问的首站。台湾政界普遍认为，薛瑞福的来访除了彰显他个人与台湾长久的友好情谊，也有助于深化美台关系及两国在维护区域和平上的合作。

　　台湾总统蔡英文于周四(2月20日)接见薛瑞福时特别表彰他在特朗普政府的两年任内，致力于提升台美安全关系、促成M1A2战车和F-16V战机等重大对台军售案，并重视台湾在印太地区之战略角色等方面的贡献。

　　去年12月甫卸下官职、离开五角大楼的薛瑞福，现在重回美国民间智库“2049项目研究所(Project 2049 Institute)”，出任该研究所的主席。未来台湾如何借助他在这个民间智库上的角色来推进非官方的二轨外交可能才是观察重点。

　　美台二轨外交畅行

　　民进党立委王定宇说：“薛瑞福从执行者的角色，现在他变成一个顾问的角色，也可以变成一个导航者(navigator)的角色。那具体的(合作)事项内容，我想，大概就是在他2049研究所的外交政策或者是国防政策。”

　　王定宇表示，台湾一度在华府的讨论级别不但不高、就连规模也小至只有一个窗口(Taiwan desk)，而且大多透过北京视角来看台湾。但过去这两年，台美关系长足进步，作为华府少数知台派的薛瑞福曾扮演重要的执行者角色。

　　随着美中两大强权对抗的白热化，美国近年频打台湾牌，推升了台湾的战略地位，让台湾已然成为美国在印太地区不可多得的伙伴。

　　在此前提下，台美虽无邦交，但不管是军事和外交合作上都有突破性的实质进展。除了对台军售外，2018年3月生效的《台旅法》以及审议中的《2019年台湾盟邦国际保障与强化倡议法（简称台北法 TAIPEI Act）》都让美台的官式互访层级、以及台湾的对外关系得到美国法律上的保障。而透过美国，台湾与美国的亚洲盟友也得以开展多边互动，像是近期在国际宗教自由、网路安全、乃至武汉肺炎上的防疫和合作开发疫苗等面向之交流等。

　　展望未来，王定宇说，台湾希望对美关系再上一层楼，若能实质加入像是美国主导的环太平洋联合军演(RIMPAC)，则象征意义更大。因此，熟悉共和党政府运作、且人脉丰沛的薛瑞福，即便卸任了，台湾对他的建言还是多所仰赖、更希望透过他接触到现任的政府官员。因此，薛瑞福未来可以是顾问、也可以是台湾的导航者。

　　薛瑞福政军资历丰富，曾在2001至2003年担任时任副国务卿阿米蒂奇（Richard Armitage）的资深政策顾问与幕僚长，2003至2005年担任国务院副助理国务卿，负责东亚和太平洋事务。他也曾在五角大楼负责多个以太平洋地区为重点的工作，包括1997至1998年间、在美国国防部长办公室担任中国、台湾、蒙古事务的资深主任。

　　推动美台关系公报正常化？

　　而一向也带有“反中鹰派(China Hawk)”色彩的薛瑞福现在所带领的“2049项目研究所”也有多个有关台湾的研究案。其中，以推动台美关系正常化的倡议最为大胆。

　　根据《旺报》去年11月的报导，2049研究所执行主任石明凯（Mark Stokes），曾以《上海公报》为发想，认为台湾民主化进程已多年，若美国仍将台湾视为中华人民共和国一部分，并不合理。因此，他倡议，美国应仿效1972年与中国建交前签订的《上海公报》，与台湾也签署类似的联合公报，并让美国在台协会“升格”为具官方性质的联络办事处。

　　《上海公报》是当年推动“中美关系正常化”的重要文件，然“2049项目研究所”研议中的《美台联合公报》方案是否也同样能推动“美台关系的正常化”呢？

　　据淡江大学战略所副教授黄介正的了解，“2049推动的理念，强调不是改变美国的一个中国政策，他们叫做One China, two governments（一个中国、两个政府）。也就是说，美国必须务实地承认，美国虽然有一个中国的政策，但是不能够只承认中华人民共和国，在台湾的中华民国应该美国要逐步地提升跟它的官方关系。”

　　黄介正说，此一方案有两大目标，其一是不涉国名、也无涉台独。让美国承认中华民国在台湾（ROC Taiwan）此一政治实体之存在，以增加美台官方往来的便利性和正当性；其二就是，认可台湾是华人民主实践的典范，对中国未来的政治改革和现代化，深具影响力。

　　他说，成立于2008年的2049研究所，主要成员大多亲日、亲台，跟中国少有往来，因此，对中国较无所顾忌。不过，此倡议案可说仍停在纸上谈兵，“不成熟、也不是主流”。但未来能否有更多人接受，要看整体地缘政治的发展。若美中持续脱钩(decoupling)、美中竞争也持续深化，那么，台湾对美的战略价值会再提升，此一倡议案也才有发展的机会。

　　反中鹰派当道？

　　黄介正说，现在美国政治和学术圈内，已少有亲中的熊猫拥抱派(panda hugger)，多的是抗中的屠龙派(dragon slayer)。虽然此一大环境对台有利，但美台签署联合公报的后果若是减损现行《台湾关系法》的效力，或进而成为中国对台动武的借口，未必对两国有利，也未必可行。

　　他说：“台湾关系法是美国国会自己立法，跟台湾没关系。你一旦是joint communique（联合公报），那就是两边要坐下来，那谁签？总统跟总统签、国务卿跟外长签，哦，这个等于是变相外交承认。签完了以后，会不会变成台海危机，台湾自己也要评估。”

　　政治大学国际关系研究中心研究员严震生则认为，薛瑞福长期友台，他的来访的确远超过一般民间智库的价值。因为他除了可能来台为2049研究所募款外，也带来美国政府第一手对台政策或对中围堵政策的资讯、更代表美国对台湾安全的承诺。

　　严震生说：“如果台海发生了危机，不是我们主动挑衅。我认为，我们跟美国现在的关系绝对对我们有帮助，就是让美国会思考，怎么样来协防台湾。但是，如果希望说能够再提升到一个什么地步，说老实话，非常的难。”

　　美台关系局限性

　　严震生说，薛瑞福未来在对台军售案上，还是可以着力。但美台关系要升级，难度很高；他也质疑，台旅法通过后，薛瑞福即可访台。但非得拖到卸任才访台，就说明了美台关系的局限性。

　　至于中国方面对薛瑞福的访台则似乎多所贬谪，人民大学国际关系学院美国研究中心主任时殷弘就以“insignificant(微不足道)”来形容其影响。他还说，像薛瑞福这样的沟通管道在特朗普政府内也并非“indispensable (不可或缺)”。

　　不过，时主任也承认，美台关系越来越紧密，的确非中国所乐见。

　　他说：“台湾问题关键的变化就是，特朗普上台以后，美国政府显著加强对台湾的军事合作和外交支持这些官方关系。尽管从法律上来说，美国和台湾是非官方关系，但是，特朗普已经多次超越这个法律界线了。”

　　美国的台湾牌打的是一手好牌、还是虚晃一招，尚待见分晓。