关键时刻别手忙脚乱,看美国是怎么干应急管理的(图)

关键时刻，国家应急战略储备机制应当如何运作？应急慈善捐赠机制应当如何利用大数据和信息技术管理捐赠物资？政府与社会力量如何各尽其职，高效协作？这一系列问题，值得深入探讨。

文 | 徐剑梅 瞭望智库驻华盛顿研究员  

编辑 | 蒲海燕 瞭望智库

1、透明+公开，应急捐赠绝非一次性行为

 

他山之石，可以攻玉。

美国十大慈善救援机构之一的“直接救援”（Direct Relife)组织，长期从事针对公共卫生事件的应急响应，也是此次疫情中最早向湖北提供紧急捐赠的美国慈善机构之一。

据美国《世界日报》报道，疫情发生后，经华中科技大学和武汉大学北加州校友会“武汉加油”行动与湖北慈善总会协调，“直接救援”组织首批捐贈的20万个外科口罩、2.75万双医用手套、4000件隔离衣等，很快就直接运至武汉华科协和医院，解了医护人员的燃眉之急。 

整个捐赠流程是这样的：“直接救援”组织提供物资清单，中美两国医生联手筛选中国医院所需物资，华中科大与武大校友协调清关和对接医院，美国联邦快递公司提供免费航空运输，运输物流和捐赠仪式网络直播，以体现慈善业另一条生命线——透明和公开。

在“直接救援”组织的网站上，这一慈善机构陈述的捐赠政策有这么几个特点：

一是尊重和强调捐赠者意愿。

承诺以最有效的方式、在最需要的地方使用捐赠，对如何按照捐助者意愿，计算和使用指定捐款予以公开。

二是对应急资金进行详细核算。

“直接救援”组织设有一个内部基金，用于详细记录所有指定用途的捐款及所有与应急救援相关的支出，以进行内部管理和对外公开--每年发布经过独立审计的相关财务报表。在网站上，“直接救援”组织会定时更新和发布慈善收支信息。

三是“直接救援”组织的运营和筹款经费，不依赖政府的任何资助。

承诺确保指定捐款百分之百用于特定项目或应急响应，所有应急资金和捐赠款项，都不会被挪用为筹款经费。

该组织说：“所有筹款费用由本组织承担，以致敬那些指定用途捐款的捐助者，同时确保受灾者得到尽可能充分的援助。”

四是承诺不会把因某一事件或目的募捐得来的款项，挪用于其他目的。

如属于应急资金，对其使用事先详细予以说明：“将只用于与紧急情况有关的方案费用和与紧急响应活动直接有关的行政费用。

费用包括为受灾地区购买、储存、运送和分发基本医疗物资的费用，以及方案工作人员履行应急救济援助职能的有关旅费。直接相关的行政费用包括与收取应急捐款的信用卡手续费、应急资金管理所需会计费、向提供应急捐赠者寄送收据的邮资、紧急捐款电汇的银行费用、医疗物资的仓储和包装、开展与紧急事态相关规划活动所需IT支持费用(如在救援工作中提供的医疗物资的库存管理)。”

五是慈善机构财务由第三方独立审计，全美统一会计财报格式，每年发布审计报告。

“直接救援”组织的做法，大多是美国慈善机构的通行做法。美国慈善机构林立，其财务活动不仅受到行业自律委员会的监督，也受到美国财务会计准则委员会的约束。这一委员会为了规范慈善机构等非营利组织的财务活动，统一了相应的会计处理和财务报告格式，并重新制定了非营利组织处理捐赠和投资的基本会计准则。

六是政府与定位不同的慈善机构的多方快速协调。

“直接救援”在美国国际开发署网站上也榜上有名，是经过官方认证的合作伙伴。美国国际开发署列出的非营利机构均直接附有网络链接，各有不同定位。

比如，GlobalGiving主要开展灾后重建；Better Business Bureau、Wise Giving Alliance、美国慈善协会，“导航星”（GuideStar）和“慈善导航”（Charity Navigator）则是针对应急救援组织的监督组织，与行业协会相似。美国一些新闻媒体和谷歌等搜索引擎也公布有应急响应组织的列表，便于在发生重大紧急事件时快速协调行动。

应急捐赠不应是杀鸡取卵的一次性行为，慈善机制更需要可持续的发展，应尽快提高医护物资的调拨效率和对接精准度。

        

2、政府有效指挥+社会自发行动，两者协调得当

 

重大突发事件的指挥协调，必然涉及多部门的信息沟通、对接和协调，由于环节多，头绪多，突发情况多，标准化、模块化的流程，简明通用的应急用语和合理顺畅的指挥架构，对提高应急管理的“体系能力”尤为重要。在现代国家，政府、企业乃至军队和慈善机构的现代管理，标准化、模块化都是整合多种要素，提高“体系能力”的简便、有效手段。

2017年10月，特朗普政府发布第三版《全美突发事件管理系统》，这实际上是适用于美国各层级政府的应急管理操作流程模版文件，主要着眼于应急准备和即时救援，以“灵活性”“标准化”和“团结行动”为指导原则。它基于标准和模块，为美国联邦、州、县各级政府与非政府组织和私营部门合作应对紧急突发事件提供了管理规则、指挥架构和制度安排，其中也包括通用的应急术语。

这一应急管理系统甚至还可以接入美军联合作战指挥系统，而应急通讯、互联网、大数据等技术的应用，则为应急管理系统迅速调配大量机构与人员并高效运转提供了有力保障。

应急管理也是管理学，在整合设施、设备、人员、程序和通讯作业并设计兼容的管理结构时，需要相应的专业能力。此外，突发事件具有意外性质，现场情况多变，在应急架构设计中，尤其需要适当的灵活性和信息公开的制度设计，以迅速收集、共享和综合分析信息，使应急管理人员能够在紧迫情况下迅速识别和判断关键事项，抓住重点，有效部署资源，提升应急效能。

社交媒体也是美国联邦和州政府进行应急管理、发布相应信息的重要平台，特点是官方信息统一集中发布，迅速更新，而不是多部门各自发声，互不相同，令受众不知道该听谁的，也不知道谁更权威。

比如，枪击事件，可以主要关注警方推特；飓风灾害，州长推特；移民政策，国土安全部推特。在重大突发事件中，甚至一天召开数次新闻发布会，警方、急救部门、政府官员各司其职，对口“发言”。

在任何国家，应对重大突发事件和灾害，政府既不可能也没有必要包打天下。政府自上而下的有效指挥至关重要，社会自下而上的自发行动也不可或缺。两者协调得当，沟通顺畅，信息发布及时、明确、一致，便能效率倍增，否则就会带来混乱和一系列问题，甚至削弱社会信任，导致危机蔓延。

美国除整合性的《全美突发事件管理系统》，还建有应对公共卫生事件的联邦、州和地方三级医疗救援应急体系，平时由美国疾控中心统筹。但在重大突发事件发生时，如总统宣布进入“国家紧急状态“，就将启动联邦应急计划，确保事件发生最初48小时“黄金时间窗口”的有效应对。

据介绍，美国还把应急管理纳入医院评审范围，要求建立应急管理专人负责制、制定相关预案，做好必要物资准备，并定期开展应急培训和演练，定期重新评估完善应急预案，培训专业的应急队伍等等。

美国是一个高度重视灾害预防和风险防控的国家，每年的飓风灾害，常以局外人感到有点“夸张”的方式响应，事实上多次出现飓风在登陆最后一刻减弱或改变路径的情况，使得事前的动员疏散等应急准备似乎白费了功夫，但美国人却习以为常，一个相当普及的观念是，事后救灾的代价，要数倍高于事前防灾的投入。

不仅如此，据有关研究著述，美国应急管理的核心理念是“专业应急”，即应急管理者必须具备相应的专业能力，相关岗位由拥有相应专业职称的人员担任。美国还高度重视应急管理培训，联邦政府每年投入六七千万美元用于应急培训工作。

早在2011年，美国联邦应急管理署就发布了首个应急管理发展“五年规划”，提出要重点实现社区应急管理体系全覆盖。2014年，又提出第二个“五年规划”，致力于推动社会组织应急管理的全面制度化。最新版《2018-2022应急管理战略规划》中，又针对过去几年应急管理中出现的新问题制定整改方案。

中国是超大型人口密集社会，要实现社会治理现代化，还有很长的路要走，而提升现代化治理能力，亟需提高全社会防灾和预防性治理能力，提高政府体制与社会力量的协同作战能力。举国体制的优势不仅要在救灾上更高效地发挥，也亟需在防灾上得到彰显。

相信有一天，防灾和救灾一样，都会成为我们的强项。 阅读原文