连换两省部级官员 疫情大考还有多少不及格之处(图)

作为新冠病毒肺炎疫情的中心区域，湖北省与武汉市刚刚经历了一把手换帅的人事地震，外界普遍认为这代表了中国高层对于湖北省及武汉市应对疫情不力的态度。而相比人事调整，更应该关注的是地方政府诸多工作失误背后反映出的国家治理体系与治理能上的短板。

有评论将这场公共卫生事件引发的社会危机总结为“三分天灾，七分人祸”，这里的“人祸”并不具体指某个人，而是让所有人都陷入其中的决策机制。在中国上下一片问责声中，外界甚至看到了一出武汉市、湖北省乃至中央层面的疾控中心专家之间相互推卸责任的现代版“官场现形记”。疫情防控局面何以至此？相关的决策失误和责任纠结在哪里？当前中国的治理体系和治理能力，在中国最高领导人习近平所言的“大考”中，究竟能得多少分？需要改进的地方在哪里？针对这些问题，多维新闻记者专访了中国社会科学院政治学研究所研究员樊鹏。

多维：自1月20日中共中央对疫情做出统一部署以来，中国的国家机器确实体现出了强大的组织动员能力，客观地说比2003年的“非典”时期有了很大进步，比如湖北之外的各省都保持稳定，全境封城的湖北省内各地市也基本保持了有效运转。但在民众的感觉中，在信息披露、疫情管控和协同配合等方面，总体感觉并不尽如人意，其中的原因是什么？

樊鹏：首先需要承认，今天中国国家疫情管理面临的环境更加复杂，需要应对的变量比过去大幅增加。2003年之后，中央和地方投入105亿元人民币、在两年内迅速建成的覆盖省、市、县三级的疾病预防控制体系，还投资164亿元人民币建设了一个覆盖城乡的突发公共卫生事件医疗救治体系，以及中央主导建立了一套信息通报体系，这些制度相比较于今天的环境以及公众的期待，制度的效能打了折扣，而且单就一些制度运行中的微观工作机制来说，还有极大的短板和不足。

现在的疫情管理，稍有不慎，风险就会蔓延，极容易形成具有系统性影响的“社会危机”事件，极大损害政府威信。2003年自媒体显然没有今天发达，时至今日国内外众多的社交媒体使得信息的蔓延错综复杂，公共舆论波涛汹涌，在信息革命条件下，决策当局的信息流不见得更加有序和高效。而且此次疫情爆发恰逢与“春运”重叠，全国性人口大流动也是一个复杂因素。

而除了客观环境的变化，更为重要的一点是，公开透明是疫情管理的首要原则，这也是公众普遍都持有的基本逻辑判断。如果这个原则得到遵循，很大程度上会降低疫情扩散的风险，节约后期的成本，避免被动。

疫情控制的第一动力源来自风险群体的自我保护和规避。比如说北京首位因为感染新型冠状病毒去世的患者，他1月12日从武汉回来，到了15、16日还在参加集体活动，造成了在未知情况下病毒的感染扩散。从这个个案就可以看出当时有多少潜在的患者流出武汉。假如疫情信息可以提前公开的话，那么和他有接触的人群就会自我保护。所以在观感上，公众会觉得此次在疫情管理方面是有问题的。

当然，我们现在很难讲从去年12月末到今年1月20日之间到底发生了什么，我自己的一个观点是，当地卫生部门当时确实是在加紧研究（新型冠状病毒）阶段，出现的病例相对来说还是小样本，可能也无法完全确定是否会人传人，再加上时间临近春节，种种因素加在一起让相关部门对疫情的反应速度慢了。

但我觉得这正是这次疫情带来的极大的教训：当出现了完全陌生的疫情，而情况尚不明朗的时候，应该做最坏的打算。

多维：但很多观点认为武汉市、湖北省等地方政府不是有没有“做最坏打算”的问题，而是解决问题的方向从一开始就出现了偏差。陆媒《财新周刊》2月3日出刊的封面报道中，对2019年12月中旬以来疫情的发展做了详细梳理，武汉多家医院的医生都曾发现“未知病毒”有明显人传人的迹象，但武汉警方将8名在私人社交媒体上发提示的医生认定为“造谣者”并进行了训诫。后来的情势的发展大家都知道了。在这8人当中，被誉为“吹哨人”的李文亮医生因感染新冠肺炎于2月6日去世，在中文互联网世界掀起了汹涌的舆论声浪。

樊鹏：舆情是另外一个话题，地方政府在出现疫情苗头后的处理方式上显然有很多不足，但我不认为武汉官方在开始的时候想要刻意隐瞒疫情。

这次疫情显然不是一个简单的公共卫生事件，而是社会危机事件，对事件的处理应当被视为一个系统工程。疫情信息问题如果处理不好，可能产生的人、资本、生产资料等要素的选择，会影响到社会某些领域的安全稳定，这就意味着某些人、某些部门要因此而担责，这是一个不争的事实。所以在这种情况下，各方面会神经紧绷，需要在信息并不充分、时间约束性强的条件下，对事件的处理进行思考并作出选择。



疫情爆发初期，武汉市与湖北省的应对措施明显偏慢，影响了此后的防控工作。（Reuters）

樊鹏：疫情作为一类现象，发生在中国这样一个地域复杂、流动性强的人口超级大国，信息的收集与确认需要极高成本，在一定时间内必然不会有一个理性的中央“大脑”。这就注定了各司其责可能是疫情爆发初期的常态。我们知道，在缺乏统一的中央统筹“大脑”的情况下，各方面第一考虑的问题并不一定是疫情如何发展（尽管他应该考虑），而是他所管辖的职权范围内“不能出问题”。

但是这种情况就会带来一个结果，就是在信息不对称的情况下，各个分立的系统他们各自的选择可能相互矛盾和冲突，甚至出现过激的情况，同信息披露、疫情控制的需要乃至于公众的期待背道而驰。这种情况是官僚体系守土有责的一个内在逻辑，全世界都一样。

所以问题的关键出在疫情信息通报机制。2004年建立的全国疫情直报系统，此次显然没能发挥应该有的作用。根据现有规定，各省的首例病人诊断必须报国家卫健委确认授权以后才能发布，这是造成信息梗阻的一个重要原因。

而作为武汉市来说，如果没有接到上级统一通知说有大规模疫情，各职能部门只能按照自己的职属去处理问题，就会把一些网络上的言论作为谣言处理。这也是为什么武汉市长在接受媒体采访时只在“封城”的问题上“背锅”，说封城是个艰难的决定，愿意革职以谢天下，但并没有说自己瞒报、晚报，其实根据武汉当地媒体2月11日刊文披露，武汉早在去年12月就将疫情的情况上报上去了。疫情信息迟迟才发布确确实实是件很遗憾的事，如果早一点发布，武汉的各部门能早一点将各自的职责往控制疫情的方向上对接、衔接，局面可能就不一样了。

包括钟南山院士也在一次采访中提到，武汉没有隐瞒（疫情）。问题的根源还是在整个疫情的通报机制上，人为的增加了信息成本与信任成本。从全世界范围来看，发达国家和相关社会组织都有疫情管理的标准，我觉得中国还是需要与国际经验多对接，尤其是疫情管理制度的对接还不够。

多维：你的意思是，中国目前这套疫情通报机制的反应速度，并没有达到世界的平均水平？

樊鹏：我没有具体研究过这个问题，但至少可以看到，层层上报的机制是不科学的，上级收到地方报送的信息要先确认再授权，然后才能发布信息，这仍然属于一个金字塔型的结构，整个过程增加了太多的成本，显然已经不能适应今天社会的需求。

我认为疫情的通报应该采取一种“广播模式”，有点类似于互联网中的NDN（Named Data Networking, 命名数据网络），即多点布局，只要是一个权威的节点，所有的信息都要往“天上”抛，就像过去的大喇叭一样，让所有人都听到，形成开放、透明的数据环境。人为建构的金字塔型多节点结构肯定是不行的，现在谈这个问题甚至都稍微有点晚了。

多维：其实说到中国目前的公共卫生防控体系，公共卫生健康信息平台、疫情报告信息系统、医院信息化、电子病历、病案首页库等信息化建设都有了很大发展，并已有大数据、云平台、云计算、人工智能、区块联等新技术的支撑，但是硬件的完善与新技术的加持似乎并没有在这次疫情中对公共卫生防控体系形成助力。

樊鹏：目前中国这套公共卫生防控系统是2003年“非典”之后建成的，中国官方投入了极大的成本。这套系统对于全国公共卫生信息的汇集，尤其是对提高医疗、诊疗的效率，还是很有用的，包括等这次疫情发展到中后期，这套系统对于医院的诊疗服务、对于疫区分布式管理的掌握情况，都还是有作用的，不能说它完全没作用。

但是这套系统对于疫情监测、早期的防控，显然缺乏预测预警能力，这是其一。

第二个比较糟糕的方面是它的信息孤岛的问题非常严重，即各个信息平台之间的衔接做的比较差，各数据的节点，储备网格之间有机的联系、信息的共享比较差。

我觉得这两个东西是关键。为什么这么讲？因为科技不管如何运用，它背后关涉的是一套软系统，是对于权力结构的再造。我担心现有的这套得到很多新技术支持的体系，背后呈现出的仍然是横向、纵向相互分割的权力体系，没有融合成一个有机的预防系统。



新技术与中国的公共卫生防控体系并未产生化学反应。（新华社）

多维：技术与权力还是“两张皮”的状态。

樊鹏：对。实际上每个信息数据平台的背后都是一个权力板块，每一个节点的数据背后不单是利益，还有数据主体自身的各种风险都呈现在里面。比如医院要分享数据的话，分享的不仅仅是医疗资源信息与诊疗病患的信息，医院的财务信息（财务风险）也都会在数据里看到，所以对于医院来说，数据分享也是一件很头疼的事。

多维：互联网时代的数据共享某种意义上意味着“裸奔”，谁掌握了数据，谁就掌握了被监督对象的“命门”。

樊鹏：对，这里面有权力结构的板结问题。

另一方面，这套公共卫生防控体系在这次疫情中没有发挥到位，其实还是说明新技术等“外部参与度”还是不够。现在看上去这套体系用到了大数据、云平台、云计算，实际在某种程度上，这些技术只是在为现有的体系做服务，而没有实现“权力服务于科学布局”的初衷。

多维：除了早期信息的披露、疫情的预防与追踪等方面，在形成“全国一盘棋”的统一部署之后，湖北各个城市的物资调配也被垢病很多，比如很多人疑惑“全国都在捐口罩、捐防护用品，为什么湖北还是不够用？”后来发现并不是在绝对数量上不够用，而是很多物资都堆在湖北红十字会的仓库里分发不出去。

樊鹏：“全国一盘棋”并没有问题，它相当于动员、号召、打响“战役”的铃声，对物资调配、对社会运力可以动员起来，让大家都行动起来，是一个政治性的举措。

但是在这个政治性举措的背后，就涉及到一些科学性的问题，即要把这些物资高效的调配，与需求对接，精准的配发，使物资配置效率达到最优化，这就不是政治性举措能解决的，或许能部分能解决，但更加依靠高效的组织、精准的数据管理、各方面低成本的协调配合、各方面的协同信任、协同处置的问题。

这次疫情中可以看到，调配资源不是很大的问题，包括社会捐资等各方面都很踊跃，问题是分配环节上出现一些结构性的矛盾，物资总体充裕、不少地区相对匮乏给疫情的防控工作带来很大麻烦。

这是怎么回事？就是组织效能、组织优势没有发挥出来。比如你提到的红十字会，已经被大家广为垢病，湖北红十字会自己也表达了自责、内疚，但是不管怎么表态，它的组织效能是很难改善的，因为红十字会的人力资源、组织结构以及他所处的权力环境都决定了这个组织的效能发挥在重大的危机面前有点难以胜任，比如它是一个过度中心化的决策机制，每一个动作要层层审批，再加上一个相对不够灵活、资源不够充沛、信息化能力比较低的一套官僚结构，那就决定了这个事情是必然的。

我觉得这反映了传统官办的社会救援机构和组织形式以及它的效率在抗击疫情方面不胜任，这也是当前中国国家治理体系中一个比较严重的短版，将来一定要改变。

多维：官办体系下救援机构的短板是个老话题了，多年来并未看到明显的改善，或者说即使有改善，在重大的社会危机事件面前，官办救援机构毕竟能力有限，更多的社会组织本应与这些官办机构形成有益互补，就像国有资本和民营资本互为补充一样。事实上在这次疫情当中，韩红基金会、湖北高校的海外校友会，乃至本来与社会救援无关的“饭圈女孩”，都在援助疫区方面表现的极为出色，但同时这些群体的援助努力在推进过程中也遇到很多困难，没有将本来拥有的能量发挥到正常水平之上。这种情况也与社会组织在日常获得的有限空间（甚至空间被打压）形成互文关系。

樊鹏：这确实让政府面临比较难的决策，如果开放社会上多点式、分布式的救援，可能会带来巨大的人口流动，管理成本也比较高。中国国务院民政部也发布了动员号召，希望全国各省市地方的民间组织、社会力量以及志愿者团队参与救援，但是其中确实存在管理成本。



韩红基金会通过自己的渠道向武汉等核心疫区捐赠了大量物资，成为相对于红十字会的正面教材。（新浪微博@韩红爱心慈善基金会）

樊鹏：如果要把疫区“封城”，就间接等于是政府垄断了防控救援渠道，就会大幅压缩社会与市场配置资源的效能或者自治、自救的空间。我不确定地方政府是不是衡量过这个问题，他们做出决策的逻辑可能还是“两害相权取其轻”，还是采取了“守土有责、守土担责”的模式。

但这种模式也确实产生了一个问题，因为像你刚才讲的，实际上中国民间组织参与危机防控的意愿是非常强的，而且能力也非常充足，这个能力我觉得主要是他们是采取了一种分布式的汲取资源的模式，而且点对点支援有显著优势，比如说韩红基金会就直接对接武汉的各个医院，她不需要听命于某个过度中心化的机制。而官方的最大考量是控制人口流动，为了控制人口流动就把多点式救援参与的空间大幅压缩了。

我认为这确实是个问题，长期来看，疫情如果短期内不能有效控制的话，我觉得面向社会力量的开放性、包容性渠道还是要增加，因为原来那种管理系统毕竟难以维持。

这里面也说明一个什么问题？中国现在的国家治理体系、治理能力里面实际上还是有一个很大的短版，即比较强调“党政军群”这一套官方系统内部的高效协同、问题导向，但实际上遇到这种极端的社会危机事件和重大的公共管制的任务，你会发现光有政府这个体系是不够的，长期来看不能没有民间力量，不能没有市场力量。

多维：其实如果能在平常的时候给予社会公益组织更多的空间，让这些社会组织与官方体系多衔接、多协同、多配合，并形成相对常态化机制的话，当面对这种重大社会危机的时候，就可以有效的发挥社会组织的能量，同时又不至于担心管理中的风险外溢等问题。

樊鹏：对，确实需要这样，但现在比较麻烦的是，现有官办机构在资源垄断方面还是比较厉害，民间力量、民间组织虽然已经有能力部分接管这些社会慈善事业或者社会救援事业，但问题是这两套系统运行的原则、规律、规则都是不同的，社会救援机构与官办救援机构之间是两张皮，各自为战。

真正到重大救援的时候，就面临官办机构与社会组织需要使用同一套基础设施的问题，这个时候就会“打架”，比如说道路优先保障谁？资源调配过来之后，社会组织能不能借助官方的物流渠道进行分发？目前这是个很突出的矛盾，以至于这次疫情中很多社会机构直接选择“我自己来”，这也不是一个可取的方向，我觉得未来还是应该官民协作，上下一心。

多维：“功夫在平常”。其实以上谈的这些内容，都可以归结到不同职能部门之间协调统筹、有效联动的问题上来。自中共十八大以来，无论是党政机构改革，还是中共中央治国理政的思路，都十分强调协调联动、打破壁垒、相互配合。但在这次疫情中，改革成果似乎没有明显体现出来。

樊鹏：这个问题比较复杂，我们不能说改革成果没有完全体现出来，事实也肯定不是这样，这次已集中统筹的方式，广泛调动党政军群、各类各级机构、社会资源来防控疫情，行动力还是很强的，总的来说我觉得已经很不错了。尤其是基层的组织力是很重要的保障，基层的街道社区、乡镇村等发挥的作用非常强，对流动人口的管控、疫情线索的收集排查、后勤物资的保障等各方面我觉得做的还是非常好的。顶层的统筹设计也很好，包括使用军队参与到武汉火神山医院的运营管理，第一时间调配军机运送医疗支援队等。

顶层的思路很好，基层的配合也很好，短板在于中间管理层，尤其是省市这一级，出现了一些系统性的问题。这里面既受到权力条块关系的影响，也有现在对于权力行使严苛的问责环境影响，也就是说当遇到一些比较大的问题的时候，各部门好像有点“无主出牌”，上层的指挥系统有点失灵，中层的相互协商协调又没效果，底下的执行又有点缺乏根据、缺乏标准的感觉，而且有些干部遇事的时候各自为政、分散行动，之后过度矫正的现象也有，总的来说距离中央要求的还很远。

中央的要求是什么？是要“一盘棋”，要有问题导向、目标导向，要高效协同，但是现在中间管理层没有统一到大局上来，各顾各的，这是问题的所在。



习近平将此次疫情称为对国家治理体系与治理能力的“大考”。（新华社）

多维：这就让话题自然而然的来到治理能力方面了，正是由于你所说的这些问题，现在民间对于湖北和武汉的地方主政官员有相当强烈的不满情绪。

樊鹏：从干部本身来说，这次疫情中的表现说明中国这些年来整个通过干校培训受的政治教育，要把这些理论优势、教育资源转化为执政效能，还是需要一点时间的。

这次疫情对广大官员实际上是一次重大的政治历练，也是一次重大的社会危机管理的锻炼，应该说检验了一批干部，也检验了体制，检验了能力。能力上的短板很明显，但更主要的还是整个治理系统的红利没有充分发挥出来，在组织效能上，如何降低各方面的信息成本、信任成本是有点问题的，在权力结构中的条块关系、上下级层级关系、各系统之间的横向关系方面有一点系统性的紊乱。

多维： 2月3日中共政治局常委会上，习近平说这次疫情是对国家治理体系与治理能力的一次大考。

樊鹏：对，为什么说这次是大考？因为这次疫情的防控涉及的不仅是一个公共卫生突发事件，它是一次社会危机管理，牵一发动全身，全国31个省级单位全部涉及其中，牵涉到各方面的全方位配合，影响范围领域广、程度深，决定了这个问题错综复杂、风险相互交织，容易造成社会的系统性风险。

所以这次疫情确确实实考验的是广大干部或者说各类各级机构的制度执行力和治理能力这两个东西，就是说你既要把上面的部署严格治理好，还需要在守土有责的前提下，因地制宜、临机应变，还要跟别的机构相互补台、协同合理应对，这是很难的，确实是一次大考。

另外，还需要考验你能不能借助体制内外更广泛的社会力量、市场资源配置机制去做这件事，所以我觉得疫情管理实际上是对一个国家制度能力的终极考验，甚至比战争都要更具考验，战争都未必会涉及到如此广泛的方面，而疫情管控什么东西没涉及到？城市一旦封锁，人口限制流动，各方面的资源的调动、配制，社会其他方面运行，全部牵连其中。随着疫情持续，中国很多地方农业领域都开始出现问题……

多维：比如很多活禽养殖户都遇到了资金链断裂的风险。

樊鹏：对，还会引发一系列的经济问题，比如现在小企业的生存问题，以及务工人员没钱赚该怎么办，城市的地租会波动，教育方面无法及时复课产生的问题……牵涉到的问题范围大、领域广、程度深，所以疫情确确实实是（大考）。中共十九届四中全会上说发挥治理体系的制度效能和制度威力去应对危机和挑战，这句话刚说完马上就面临考验了。

多维：在治理能力的一些具体方面，被火线免职的原黄冈市卫健委主任唐志红颇为典型，面对国家督察组“医院有多少床位”这样的职责内基本信息居然一问三不知。有学者认为这其中暴露出日常干部任用选拔中的问题：卫健委通常是不受重视的部门，可以用来“安排”那些需要解决级别待遇的干部，而不是考量这个官员的能力是否胜任这一岗位。如果放在平时，这样的官员可能就此“岁月静好”下去，可一旦碰到突发事件，这样的官员就可能拖累三军。

樊鹏：我觉得没必要去猜测这些干部是怎么上来的，这引申的稍微有点远。你所说的像卫健委这样的部门日常情况下确实是属于不太被重视，没事的时候他们就“闲置”着，我觉得这是个比较突出的问题。

中国现在的治理体系里面预测、预警、预防的意识太差，表现为日常的政治运行中不太关注这些命题，不太重视预警部门，这是不对的。我们现在都是盯着有的东西，就跟治病似的，有什么病症治什么，但是不会盯着“无”的东西。

我认为如果想要在政治上具备应对重大危机挑战的能力，执政者恰恰需要盯着“无”，整个治理体系不能只盯着暂时的“有”，而要以假设的“有”来取代暂时的“无”，当你假设各种危机“可能会有”，才能够进行日常演练，才能完善特殊时期的各种资源补给机制。就像日本政府预防地震，没人知道地震多长时间会发生一次，但是日本政府每年都在强化投入，都在加固房子，它的逻辑是假设明天就会有，或者假设下一分钟就会有，那么会出现什么情况？如果总是寄希望于危机“一直不会有”，那就有问题了。



中国政治需要改变不重视预警部门的传统。（新华社）

樊鹏：实际上中国各地很多职能部门，很多系统，很多领域里，现在就缺这种重视“无”的思路，就像卫健委这样的部门，只有“平时多流汗”，才能“战时少流血”。平时不下功夫，关键时刻想启动它发挥作用，怎么可能？

无论是湖北红十字会的表现，还是湖北卫健委处理疫情的方式，都是平时缺乏预警演练，缺乏预警意识，缺乏危机意识，缺乏日常的资源人才储备造成的，所以我觉得未来的大方向不应该是“因循政治”，而是属于“预警政治”的时代。

至于说为什么一些官员表现的好像比较无能，真相其实也不好说，不一定是自身无能造成的，如果从官员自己的立场上讲，可能他们觉得自己做出来的决定都还挺好的。或者说，在他们所处的权力环境和资源结构下，他们都足够聪明，没有一个傻子。所以我觉得还是不要从个人动机、个人的道德风险上理解这个事，还是要从治理体系和这个体系的运行角度来谈。

多维：此次疫情中，湖北省委原书记、武汉市委原书记以及湖北省长、武汉市长体现的一个突出问题是不会开新闻发布会，1月26日和2月1日的两场记者会都出现了不同程度的“车祸现场”。连陆媒《环球时报》总编胡锡进都说，开好记者会是领导干部治理能力的重要一面。造成这种现象的原因是什么？可能的解决路径是什么？

樊鹏：官员在面对媒体的时候说话不严谨，或者信息掌握不充分，或者有的时候说话不顺畅，我觉得这也是正常的，中国的干部确确实实大多有“能做不能说”的特点，做的好说不好的问题一直比较突出，他们没有欧美政治中公共辩论的那种训练和习惯，所以面向公众的时候表现出一些问题并不奇怪。

公众对官员的批评，我觉得也是正常的，本来开新闻发布会就是让大家发现问题、盯紧问题的，发布会开多了慢慢会好。


多维：农村地区的“硬核”疫情防控也吸引了很多舆论目光。农村治理、基层治理是疫情防控中最薄弱却也最广大的环节，这一次农村的硬核防疫，也是褒贬不一。从体系和能力两方面，你怎么评价这一次的农村防疫？

樊鹏：因为现在的一些医疗资源和后勤保障以城市优先，一旦疫情有所扩大，需要保障的人口规模缺口会越来越大。而农村人口基数大，地域分布范围广，尤其是本身资源条件差，如果疫情向基层进一步扩散的话，农村实际上是有风险的，目前也已经出现了一些情况。

从资源保障的角度上，农村地区确实是防控比较薄弱的一个环节，农村采取一些“硬核”防疫的方式我觉得还是有一定必要的，因为可以预见随着疫情发展，未来也要强调国家保护与农村地区的自保相结合，甚至要以自保为主（尽管这话有些政治不正确）。就是说按照最坏的预测，如果疫情向三四线城市，或者是县城以下的区域蔓延扩散，那么基层这一块“阵地”有可能会丢掉，所以现在千方百计的稳住基层，稳住人流，这也是万不得已的方式。

当然这里面出现一些小的问题，比如说堵路等等，我觉得这都是一些“次生灾害”，不是主要矛盾，主要矛盾依然是稳控人口。我觉得中国利用基层的组织力量这方面还是做的不错的，公众也普遍非常理性，配合的很好。 阅读原文